特定歴史公文書等の保存、利用及び廃棄に関するガイドライン解説 第3回 Ｃ：利用

公文書管理委員会において、「特定歴史公文書等の保存、利用及び廃棄に関するガイドライン」についてのパブリックコメントの募集が始まりました。
http://www8.cao.go.jp/koubuniinkai/oshirase/goiken2.html

そこで、ガイドラインの解説をしてみたいとおもいます。自分の備忘録も兼ねて。

特定歴史公文書等の保存、利用及び廃棄に関するガイドライン（検討素案）
http://www8.cao.go.jp/koubuniinkai/oshirase/goiken2/guideline2.pdf

第3回はＣ：利用について。
取り上げる項目は第1回を参照。
項目が多いので2回に分けようかと思ったのですが、分けたところで長いことに変わりはないので、そのまま行きます。申し訳ないです。

Ｃ－２ 利用請求の取扱い
(1) 館は、特定歴史公文書等について前条に定める利用請求があった場合には、次に掲げる場合を除き、これを利用に供するものとする。

① 【行政機関から移管を受ける施設の場合】
　当該特定歴史公文書等に次に掲げる情報が記録されている場合
イ 行政機関の保有する情報の公開に関する法律（平成１１年法律第４２号。以下「行政機関情報公開法」という。）第５条第１号に掲げる情報
ロ 行政機関情報公開法第５条第２号又は第６号イ若しくはホに掲げる情報 ハ 公にすることにより、国の安全が害されるおそれ、他国若しくは国際機関との信頼関係が損なわれるおそれ又は他国若しくは国際機関との交渉上不利益を被るおそれがあると当該特定歴史公文書等を移管した行政機関の長が認めることにつき相当の理由がある情報
ニ 公にすることにより、犯罪の予防、鎮圧又は捜査、公訴の維持、刑の執行その他の公共の安全と秩序の維持に支障を及ぼすおそれがあると当該特定歴史公文書等を移管した行政機関の長が認めることにつき相当の理由がある情報
【独立行政法人等から移管を受ける施設の場合】
　当該特定歴史公文書等に次に掲げる情報が記録されている場合
イ 独立行政法人等の保有する情報の公開に関する法律（平成１３年法律第１４０号。以下「独立行政法人等情報公開法」という。）第５条第１号に掲げる情報
ロ 独立行政法人等情報公開法第５条第２号又は第４号イからハまで若しくはトに掲げる情報

② 当該特定歴史公文書等がその全部又は一部を一定の期間公にしないことを条件に法人等又は個人から寄贈され、又は寄託されたものであって、当該期間が経過していない場合

③ 当該特定歴史公文書等の原本を利用に供することにより当該原本の破損若しくはその汚損を生ずるおそれがある場合又は当該原本が現に使用されている場合

(2) 館は、利用請求に係る特定歴史公文書等が(1)①に該当するか否かについて判断するに当たっては、当該特定歴史公文書等が行政文書（法人文書）として作成又は取得されてからの時の経過を考慮するとともに、当該特定歴史公文書等に法第８条第３項又は第１１条第５項の規定による意見が付されている場合には、当該意見を参酌する。

これは公文書管理法第16条にある不開示規定をそのまま記載したもの。
この不開示規定自体の解説は、まだ国会審議前だった時（結局原案通り成立）に一回書いたので、そちらを参照。

ただ、今更ながら気づいたことがある。
具体的な解説に次のようなことが記載されている。

○ 利用請求があった特定歴史公文書等については、法第１６条第１項に規定する利用制限事由がある場合を除き、利用に供しなければならない。利用制限事由の該当性については、適正な審査を行うため、館において審査基準を策定しておく必要がある。

これ自体は別に問題はない。
しかし「審査基準」について、このガイドラインには一言も記載がない。

そして、今頃気づいたのだが、公文書管理法第27条第2項の「利用等規則」に書かなければならない項目の中に「審査基準」が含まれていない。
２年近くもこの法律に関わっていて、この事実に全く気づいてなかった。不覚にもいいところで、本当に情けなくて穴でも掘って埋まりたい気分だ・・・
なので、このガイドラインに「審査基準」が入っていないのは、当たり前だということになる。

現在、国立公文書館では、個人情報の「時の経過」による開示基準を、きちんとウェブサイトで公開している（一番下の「別表」）。
例えば、個人情報で、「学歴」や「財産」は30年以上50年未満の保護、「門地」などは80年以上という制限がついている。
ただし、他の審査基準については公開されていない。
もちろん、外交史料館や宮内公文書館では、全く審査基準は公開されていない。

審査基準の公開義務を負っていないということは、現在国立公文書館で公開されている基準ですらも公表義務を負わないということを意味する。
審査基準が公表されないということは、内部で恣意的な審査が行われる可能性を否定できないということになる。
だからこそ、「公表」されることは絶対に必要。

だが、法的にその決め手が無い以上、「自発的」に公表する道を作るしかない。
少なくとも、公文書管理法の理念は「公文書等が、健全な民主主義の根幹を支える国民共有の知的資源として、主権者である国民が主体的に利用し得るものであること」（第1条）であることから、この審査基準はできるかぎり公表すべきとガイドラインに書き込んでもらうべきだと思う。

国立公文書館が現在よりも後退した対応を取らないと信じたいが、外交史料館や宮内公文書館は現在でも基準を公開していない。
もし公開されなかった場合、来年4月以降、情報公開請求を行って、その基準の公開を求めていく必要があるかもしれない。

注記
三木由希子さんによると、国立公文書館は義務を負っていないが、外交史料館や宮内公文書館は義務を負っているとブログに書かれており、現在照会中。後日結果を記載します。

追記　10/12

三木さんによれば、
「宮内庁書稜部も外交資料館も行政機関だからです。利用請求に対する決定権者も、おそらく宮内庁長官、外務大臣となるか、あるいは権限移管が行われればより下位の立場のものになります。そのため、行政手続法の適用を受けるということです。独立行政法人とはそこが違います。」
だそうです。

行政手続法については最近位置づけがやっとわかってきた。もう少し勉強します。


Ｃ－３ 部分利用
(1) 館は、Ｃ－２(1)①又は②に掲げる場合であっても、(1)①に掲げる情報又は(1)②の条件に係る情報（以下Ｃ－３において「利用制限情報」という。）が記録されている部分を容易に区分して除くことができるときは、利用請求者に対し、当該部分を除いた部分を利用させなければならない。ただし、当該部分を除いた部分に有意の情報が記録されていないと認められるときは、この限りでない。
(2) (1)に規定する区分の方法は、次の各号に掲げる特定歴史公文書等の種類に応じ、当該各号に掲げる方法とする。
　① 文書又は図画 当該特定歴史公文書等の写しを作成し、当該写しに記載されている利用制限情報を墨塗りする方法（ただし、利用請求者の同意があれば、利用制限情報が記載されている範囲を被覆する方法によることを妨げない。）
　② 電磁的記録 当該記録の写しを作成し、当該写しに記載されている利用制限情報を消除する方法

部分利用の規定にあたる。
気になるのは(2)の①について。
基本的には墨塗り箇所を含む場合はコピーしてから塗ることが大前提。ただし、そのページ全体にカバーをかける（被覆）ことも、利用請求者の「同意」があれば良いということになった。

これは、宮内公文書館での現在の公文書の開示方法を考慮してということになるだろう。
ただ、「利用者の同意」がないと被覆できないという部分は非常に大きい。
これまで、私は、宮内公文書館で、ちょっとした個人情報のために、まとまった報告書が途中1ページだけ覆われて見れなくなっているという事態に何度も遭遇して泣いてきたので。

しかし、解説部分の「なお、マスキングによる方法は作業に一定の時間を要するため、利用請求者に対して、あらかじめ作業に要する日数について情報提供しておく必要がある。」という説明は、甘いと思う。

私は以前宮内公文書館で、マスキングによって公開された文書を見たことがあるが、見るまでに請求してから6年もかかった。
その時に言われた理由が、「マスキングのためにマイクロフィルムにする必要があったが、予算がないので毎年少しずつ通常のマイクロ化の予算から割いて撮影していたから」とのことだった。

いまでも、宮内庁書陵部では、普通に文書のコピーを行うだけで3ヶ月待たされる（専門の業者に依頼するため）。
もしマスキング対象の枚数が膨大になった場合、コピーを作るだけで何年かかるかわかったもんじゃない。

だからこそ、「要する日数」については「文書によって通知する必要」があることを明記させるべきだし、マスキングする際でも「できる限り迅速に対応するように努めるべき」といったような文章を入れておく必要もあるだろう。

この部分は、最終的には、運用が始まってから色々と問題になるのかなとは思っている。


Ｃ－６ 利用決定
(1) 館は、利用請求があった場合は速やかに、これに係る処分についての決定（以下「利用決定」という。）をしなければならない。ただし、利用制限事由の存否に係る確認作業が必要な場合その他の時間を要する事情がある場合は、利用請求があった日から３０日以内に利用決定をするものとする。この場合において、館がＣ－１(5)の規定により補正を求めたときは、当該補正に要した日数は、当該期間に算入しない。
(2) 利用決定においては、利用請求のあった特定歴史公文書等ごとに、次の各号に掲げる処分のいずれかを決定するものとする。
　① 全部の利用を認めること（ただし法第１９条ただし書の規定に基づき写しを閲覧させる方法を用いる場合にはその旨を明記すること。②において同じ。）
　② 一部の利用を認めないこと
　③ 全部の利用を認めないこと
(3) 館は、利用決定に関し、事務処理上の困難その他正当な理由があるときは、(1)の規定に関わらず、(1)ただし書に規定する期間を３０日以内に限り延長することができる。この場合において、館は、利用請求者に対し、遅滞なく、延長後の期間及び延長の理由を通知するものとする。
(4) 館は、利用請求に係る特定歴史公文書等が著しく大量であるため、利用請求があった日から６０日以内にそのすべてについて利用決定をすることにより事務の遂行に著しい支障が生ずるおそれがある場合には、(1)及び(3)の規定に関わらず、利用請求に係る特定歴史公文書等のうちの相当の部分につき当該期間内に利用決定をし、残りの部分については相当の期間内に利用決定をすることができる。この場合において、館は、利用請求があった日の翌日から３０日以内（Ｃ－１(5)の規定により補正に要した日数を除く。）に、利用請求者に対し、次に掲げる事項を書面により通知しなければならない。
　① 本規定を適用する旨及び理由
　② 残りの部分について利用決定をする期限

これは、情報公開法の利用決定までの期日に合わせたもの。
基本は来館してすぐに見れるようにする。
確認が必要な場合、30日以内（＋30日延長可）。
膨大な量がある場合、60日以上にしても良いが、一部は60日以内に開示、それ以外は開示予定日を明記。

この日数制限は非常に良い規定だと思う。
宮内公文書館では、私は請求後2ヶ月から3ヶ月ぐらい見るのにかかっているので、日数制限できちんといつ見れるのかが文書で明記されるのはありがたいと思う。（昔は数年単位というのもあったが・・・）
知り合いに聞くと、国立公文書館の要審査の文書も、ものによっては2ヶ月ぐらいはかかっているらしい。だが、1ヶ月ごとに担当者から進行具合を連絡してくるそうである。こういったところは「放置されていない」という安心感につながるので良いことだと思う。


Ｃ－９ 閲覧の方法等
(1) 特定歴史公文書等の閲覧は、閲覧室で行うものとする。
(2) 閲覧室における特定歴史公文書等の利用に関しては、別に定めるところによる。

Ｃ－１０ 写しの交付の方法等
(1) 特定歴史公文書等の写しの交付は、当該特定歴史公文書等の全部について行うほか、その一部についても行うことができる。この場合において、館は、利用請求者に対し、具体的な範囲の特定を求めるものとする。
(2) 写しの交付は、次の①及び②の各号に掲げる特定歴史公文書等の媒体について、当該各号に定めるものの中から館が指定した方法のうち、利用請求者の希望するものについて、利用請求者から部数の指定を受けた上で実施するものとする。
　① 文書又は図画（法第１６条第３項の規定に基づく利用のために作成された複製物を含む。②において同じ。）
　　ア 用紙に複写したもの
　　イ 撮影したマイクロフィルムのネガ
　　ウ スキャナにより読み取ってできた電磁的記録
　　エ ウをフレキシブルディスクカートリッジや光ディスク等に複写したもの
　② 電磁的記録
　　ア 用紙に出力したもの
　　イ 電磁的記録として複写したもの
　　ウ イをフレキシブルディスクカートリッジや光ディスク等に複写したもの
(3) 館は、利用請求者より、写しの交付を行う範囲、方法及び部数の指定を受けた場合は速やかに料金表（※各館の利用等規則において別表として添付）に基づき手数料額を算定し、当該料金を利用請求者に通知するものとする。
(4) 館は、Ｃ－１１に定める手数料の納付が確認されたのち、速やかに写しの交付を行うものとする。
(5) 写しの交付は、館において行うほか、利用請求者の求めに応じ、次の各号に掲げる方法により行うこともできる。この場合、①の方法において必要な郵送料は、利用請求者が負担するものとする。
　① 利用請求者に郵送する方法
　② 情報通信技術を用いて利用請求者に送付する方法

９と１０はまとめて。
写しの交付に、電磁記録化して交付するという方法（①のウやエ）が入ったのは良いと思う。
また、(5)の②を見ると、電子メールでの送付もOKということになるようである。
だが、この文を見ると、利用者による「デジタルカメラによる撮影」が含まれていないことに気づく。

ただ、解説の「閲覧の方法等」の部分には以下の記述がある。

この定めには、特定歴史公文書等の利用に関しての手続き、特定歴史公文書等の取扱い（利用者がカメラ等を用いて特定歴史公文書等を撮影する場合の留意点、特定歴史公文書等の破損に関する利用者の責任等）等、閲覧室で特定歴史公文書等を利用する際の全般的な事項に関して規定する。

つまり、デジカメ撮影を想定した文章が入っている。
だが、写しの交付の解説には一切このことが入っていない。

歴史公文書のデジカメ撮影は、例えば米国国立公文書館ではすでにOKとなっている。スキャナーを持ち込んでいる人もよく見かける。

デジカメで撮影できるメリットは

・コピー料金を気にせずに複写できる。
・コピーに必要な待ち時間がなくなる。（外部委託があるところなど）
・資料をコピー機で複写する場合、押しつけたりするなどで資料が破損するおそれがあるが、デジカメは基本的に閲覧と同じ状態で撮影できるので、コピー機より資料を傷めない。
・職員がわざわざ複写を行ったり、外部に委託したりするという手続きが省ける。

と、業務の軽減化や資料保存なども考えると、得なことが大きい。

撮影方法は、職員が最初にきちんと指導すれば良い。
撮影箇所がどこなのか把握したいのであれば、書類を提出させ、デジカメのデータのチェックなどを行えばよい。

地方の公文書館ではすでにデジカメOKのところもある。
例えば、北海道立文書館では、文書資料のコピー機での複写を禁じ、デジカメだけしか複写に応じていない。
すでに上記したが、宮内庁書陵部では、現在コピーをするために3ヶ月も待たされる。これでは、思いついてすぐに研究ができず、利用しづらいことこの上ない。

クリアするべきは著作権法の問題ぐらいだが、公文書そのものに著作権はそもそも存在しないと思う。
問題になるのは、著作物が公文書の中に含まれていた場合だと思われるが、その場合は、その資料はデジカメ撮影を不可にするなどの対策を取ればよいだろう。

デジカメ撮影をOKにすることは、公文書館側にも利用者側にもどちらにもメリットが非常に高い。
ガイドラインの解説で実際にはそれを想定する文章を入れているのであれば、もっときちんと書き込むべきだと思われる。


Ｃ－１１ 手数料等
(1) 館は、利用請求者が写しの交付を受ける場合には、料金表に基づき算出した手数料の納入を、次の各号に定めるもののうち、館が指定する方法により受け取るものとする。
　① 館において直接納入する方法
　② 館に郵便書留で送付する方法
　③ 館の指定する銀行口座へ振り込む方法
　④ 館において印紙を直接納付する方法
　⑤ 印紙を所定の書類に貼付して館に郵便書留で送付する方法
(2) (1)②、③又は⑤の手続に必要な費用は、利用請求者が負担するものとする。
(3) 館は、料金表を閲覧室に常時備え付けるとともに、インターネットの利用等により公表する。

(3)がものすごく重要。
現在の外交史料館や宮内庁書陵部では、複写料金がウェブ上に一切公開されていない。
きちんとした料金表を手許に持っていないので具体例を出せないが、かなり高額な料金を取られている。
今後どうなるかはわからないが、これはきちんと公表されるべき情報だと思う。


Ｃ－１２ 異議申立て
(1) 館は、法第２１条に基づく異議申立てがあった時は、次の各号のいずれかに該当する場合を除き、公文書管理委員会に諮問する。
　① 異議申立てが不適法であり、却下するとき。
　② 決定で、異議申立てに係る利用請求に対する処分を取り消し又は変更し、当該異議申立てに係る特定歴史公文書等の全部を利用させることとするとき。ただし、当該異議申立てに係る特定歴史公文書等の利用について反対意見書が提出されているときを除く。
(2) 館は、(1)の諮問をした場合は、次に掲げる者に対し、諮問をした旨を通知する。
　① 異議申立人及び参加人
　② 利用請求者（利用請求者が異議申立人又は参加人である場合を除く。）
　③ 当該異議申立てに係る利用請求に対する処分について反対意見書を提出した第三者（当該第三者が異議申立人又は参加人である場合を除く。）
(3) Ｃ－５(4)の規定は、次の各号のいずれかに該当する決定をする場合について準用する。
　① 利用させる旨の決定に対する第三者からの異議申立てを却下し、又は棄却する決定
　② 異議申立てに係る利用請求に対する処分を変更し、当該利用請求に対する処分に係る特定歴史公文書等を利用させる旨の決定（第三者である参加人が当該特定歴史公文書等を利用させることに反対の意思を表示している場合に限る。）
(4) 館は、公文書管理委員会から(1)の諮問に対する答申を受けた場合は、当該答申を踏まえ、速やかに決定を行うものとする。

公文書管理法の目玉の一つ。
歴史公文書の不開示決定に対して不満がある場合、不服申立を第三者機関（公文書管理委員会）に可能となった。
これまでは、その館の「館長」に行うか、そもそも行えないかだったので、不開示決定を逆転開示させる道ができたということになる。

内容は基本的には、情報公開法における情報公開・個人情報保護審査会の仕組みとほぼ同じだといってよいだろう。
解説の部分で、情報公開法施行後に問題になったこと（諮問までに長期間かかるなど）がきちんとフォローされているので、きちんと情報公開法の教訓を組み込んだものになりそうだ。


Ｃ－１９ 館の開館
(1) 館は、利用に関する業務を実施するため、次に掲げる日を除き、毎日開館する。
　① ○○○○
　② ○○○○
　③ ○○○○
(2) 館は、(1)の規定にかかわらず、特に必要がある場合には、臨時に開館し又は休館することができる。この場合には、館は、原則として開館又は休館の２週間前までにその旨及び理由を公表しなければならない。
(3) 館の利用時間は○時から○時までとする。ただし、特に必要がある場合には、臨時に変更することができる。この場合には、館は、事前にその旨及び理由を公表しなければならない。

開館日の規定で、とくに文面に問題はない。
解説には「利用者の立場からすれば、例えば、土曜日、日曜日にも利用可能な施設であることが、その利便性に適うことが容易に想定される。従って、体制、経費等を踏まえつつ、こうした土曜日、日曜日の開館についても積極的に検討を行うことが望まれる。」との記載があり、これは是非とも考慮してほしい。

またこれ以上に言いたいのは「昼休みを無くしてくれ」ということだ。
現在の国立公文書館の利用時間は次のようになっている。

・午前9時15分から午後5時まで(入館は午後4時30分まで)
・公文書等の閲覧申込の受付時間は、午前は9時15分から11時45分まで、午後は1時から4時30分まで

つまり、出納を11;45-13:00まで中止しているのである。
また、宮内庁書陵部では、12時から13時まで、出納どころか閲覧まで中止となり、閲覧室から追い出される。
（外交史料館には特に昼休みの規定はないようである。）

昔、国立国会図書館にもこういった昼休みがあって、その間出納を中止していた。しかし、今では昼休みが無くなっている。
昼休みは時間をずらして取れば良い。
もし、専門の「唯一の」担当官がいないと出納できないのであれば別だけれども、普通は請求されたものを書棚から取ってこれば良いだけなのだから、それは一般の職員でも十分可能だろう。（たとえば、審査が必要なものについてのみ、昼の出納を中止するとか。）
また、どうしても人数がいなくて出納は無理というのであれば、せめて「閲覧」だけはその時間も行うべきだろう（これは受付が一人いれば済むことだ）。もちろん書陵部の話である。

土日を空けるべきという解説が付くことからもわかるように、公文書館はできるかぎり利用者の便宜を図るべきだと思う。
昼休みの廃止は真剣に検討されてしかるべきだと考える。

C：利用については以上です。次回は残りの部分です。