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『国家と記録 政府はなぜ公文書を隠すのか?』刊行 [2019年公文書管理問題]

2019年10月17日、集英社新書から『国家と記録 政府はなぜ公文書を隠すのか?』が刊行されました。

2018年2月に刊行した『公文書問題 日本の「闇」の核心』の続編にあたります。

前著に引き続き、『時の法令』の連載「公文書管理と日本人」の後半部(2019年3月まで)の部分を収録し、口語体に直した上で、内容をアップデートしたものです。

目次は以下の通りです。

はじめに
序章 新自由主義時代の情報公開と公文書管理制度

第一部 公文書の危機
 第一章 森友学園問題の再燃
 第二章 文書「改竄」と民主主義の危機
 第三章 政策決定過程の文書を残すことの意義
 第四章 イラク日報問題に見る公文書管理の歪み
 第五章 加計問題に見る公文書公開のあり方
 第六章 愛媛県公文書管理条例の問題点

第二部 公文書管理をどうすべきか
 第七章 皇室会議の議事録、昭和天皇「独白録」
 第八章 宮内庁宮内公文書館
 第九章 行政文書の管理に関するガイドライン改正
 第一〇章 電子メールは行政文書か
 第一一章 政府の公文書管理適正化の取組をどう考えるか

第三部 未来と公文書
 第一二章 行政文書の定義から外れる「歴史的文書」をどう保存するか
 第一三章 安曇野市文書館の開館
 第一四章 地方公共団体の公文書管理問題を考える
 第一五章 アジア歴史資料センター

第四部 対談 情報公開と公文書管理の制度をどう機能させるか
 三木由希子(特定非営利活動法人情報公開クリアリングハウス理事長)


序章で公文書管理問題の歴史を、新自由主義という点から振り返ります。

第一部では、森友問題の公文書改竄、加計学園問題(愛媛県関係)、イラク日報などの、政治問題化した話の続編(これ以前の部分は前著を参照)。

第二部では、私の専門の天皇と公文書の話や、電子メール問題など、公文書管理の方法についての話です。

第三部は、歴史研究者の視点から、公文書の閲覧、利用や保存のあり方について論じました。

第四部には、情報公開問題の第一人者といっても良い、NPO法人情報公開クリアリングハウスの三木由希子さんとの対談(実質は私によるインタビュー)が収録されています。
三木さんがなぜ情報公開に取り組むことになったのか、いまどのようなことを考えて情報公開運動を行っているのかを、かなり突っ込んで話を聞けたように思っています。
三木さんは多くの媒体でインタビューを受けておられますが、かなりディープなところに切り込めているかなとは個人的には思っています。
三木さんファンの方も是非お読みいただければと思います。

公文書管理の問題は、安倍政権固有の問題ではなく、日本社会に根づいたさまざまな考え方に問題の原因があります。
この本を通じて、少しでもこの問題に関心を持っていただければ著者冥利に尽きます。

よろしければ、お手にとっていただければと思います。
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『公文書管理と民主主義―なぜ、公文書は残されなければならないのか―』刊行 [2019年公文書管理問題]

2019年5月8日、岩波書店から、『公文書管理と民主主義―なぜ、公文書は残されなければならないのか―』が刊行されました。

この本は、2018年7月19日に公益財団法人政治経済研究所で行った講演に、加筆修正を加えたものです。
講演前に、岩波の編集者から、公文書管理問題でブックレットを作りたいので講演を元にしたいとの依頼があり、研究所の許可をいただきました。
よって、意識的に網羅的な論点を含む講演にしています。

目次は以下の通りになります。

はじめに
1 隠蔽された公文書
2 情報公開制度はなぜ必要か
3 情報公開法と公文書管理法
4 公文書管理はどのように行われるのか
5 歴史の検証のために
おわりに――市民社会の力を
〈巻末資料〉公文書等の管理に関する法律(抄)


今まで、『国家と秘密 隠される公文書』や『公文書問題 日本の「闇」の核心』(集英社新書)で論じてきたようなテーマを、改めてわかりやすく簡潔にまとめたものになります(内容もアップデートしています)。

内容は、1章は最近の安倍政権の公文書管理に関わる不祥事の解説。
2章が一番長くて、公文書管理制度の歴史的経緯。
3、4章は法律の簡単な説明。
5章とおわりにが、今後の展望の話になります。

文字も大きく、ページ数も64頁、561円(税込)ですので、お手に取りやすいものだと思います。
どうかよろしくお願いします。



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愛媛県 「公文書の管理に関する条例(案)」パブコメを考える [2018年公文書管理問題]

加計学園問題において、愛媛県の担当者が作成した「獣医師養成系大学の設置に係る内閣府藤原次長・柳瀬首相秘書官との面談結果について」という文書が朝日新聞にスクープされたのは今年(2018年)4月10日のことです。
これによれば、2015年4月2日に柳瀬唯夫首相秘書官が首相官邸で愛媛県の担当者などと面会し、「首相案件」であると言われたことなどが記載されていました。
https://www.asahi.com/articles/ASL4B5R7XL4BUTIL03H.html

愛媛県の中村時広知事は、その日のうちに記者会見を開き、「その担当職員が出席した会議の口頭説明のための備忘録として書いた文書である」と明言しました。
https://www.pref.ehime.jp/governor/teirei/sonota300410.html

柳瀬氏は、当初は面会した記憶は無いと主張していましたが、後に会ったことは認めました。

さて、中村知事はその翌日の会見で、愛媛県の公文書管理について条例化を検討すると自ら述べ、「速攻でやります」と言い切りました。
https://www.pref.ehime.jp/governor/teirei/kaiken300411.html

そして、5月15日に「「公文書の管理に関する条例(案)」に対する意見の募集について」というパブリックコメントを募集し始めました。
https://www.pref.ehime.jp/comment/30-04-09kankyou/sigakubunsyo.html

これだけを見ると、「中村知事は即断即決でやるな」みたいに見えるでしょう。
ですが、長年、公文書管理問題の分析をしている私から見ると、「小池百合子東京都知事と同じことをしようとしている」ように見えてしまいます。

小池都知事は、豊洲市場問題で公文書がきちんと残っていなかったことを問題視し、公文書管理条例を作ることを目指しました。
そして、2016年7月の都議会選挙に間に合わせるために、急いで条例の骨子だけを出したパブリックコメントを4月に行い、審議をろくにしないままに6月に条例を可決したのです。

この条例が、国の公文書管理法を参考にしたとも思えないレベルの、スカスカなものであったということは、拙著『公文書問題 日本の「闇」の核心』(集英社新書、2018年2月)で論じました。



この時に東京都は、公文書管理条例案を公表せずにパブコメを行い、情報公開請求で案を入手しようとした情報公開クリアリングハウスの請求に対して「不開示」として案を見せませんでした。
「事前公表したら批判が起きる」ことを怖れたとしか思えません。

小池都知事は「条例を作った」という「事実」が欲しかっただけで、公文書管理をきちんとしようということを真剣に考えていなかったと思わざるをえませんでした。
結果的に、東京都は公文書管理条例を作った意味はあまり無かったと言えます。

私が中村知事の行動が小池都知事に被ると思うのは、このパブコメの行い方です。

パブコメでは条例案の概要が書かれています。
以下、全文を引用します。
https://www.pref.ehime.jp/comment/30_5_15shigaku/bunsyokanri.html

1 条例制定の趣旨
・本県においては、文書管理規程等の内部規程に基づき適正に公文書の管理を行っているところですが、現在、国において公文書の管理が問題となっています。

・また、公文書等の管理に関する法律(公文書管理法)では、地方公共団体にも、同法の趣旨にのっとり、文書の適正な管理に必要な施策を策定・実施する努力義務が定められています。

・そうした状況を受け、公文書の管理に関する基本的事項について、議会の議決を経て条例に規定することにより、公文書に対する県民の信頼を高めるとともに、職員の意識向上の契機とし、県民への説明責任の徹底を図るものです。

2 条例に規定する主な内容
(1) 公文書の適正な管理を図り、県政が適正かつ効率的に運営されるようにすることを目的とする予定です。

(2) 知事部局に加え、議会・公営企業・教育委員会なども対象とし、公文書の作成・整理・保存・廃棄などの基本的な事項を規定することとする予定です。

(3) 「公文書」の定義は、国の公文書管理法や本県の情報公開条例を踏まえ、「職員が職務上作成・取得した文書であって、組織的に用いるものとして県が保有しているもの」とする予定です。

(4) 公文書の作成に当たっては、軽微なものである場合を除き、本県における意思決定に至る過程や県の事務・事業の実績を合理的に跡付け、検証することができるようにしなければならないこととする予定です。

(5) 公文書の検索に必要な資料を作成し、県民の利用に供することとする予定です。

(6) 毎年、公文書の管理状況を公表することとする予定です。

(7) 職員に対し、公文書の適正・効果的な管理のために必要な知識・技能の習得・向上のための研修を行うこととする予定です。

以上

・・・これは、何をコメントしろというのですかね。
余りにも漠然としているし、何をしようとしているのか、具体的な所が全く分かりません。
国の公文書管理法をベースにしていることぐらいはわかりますが・・・

愛媛県では条例を作る時にパブコメをしなければならないようなので、6月の定例議会で条例を作るためにやらざるをえないのでしょう。
結局中村知事も「条例を作った」という実績が欲しいだけなのでは?と勘ぐってしまいます。

もちろん、公文書管理条例を作ろうという意欲は私は素晴らしいと思います。

愛媛県の公文書は「愛媛県文書管理規程」によって管理されています(情報公開条例に公文書の定義はある→国と基本的には同じ)。
「規程」ですから、あくまでも知事に対する責任として文書管理はなされています。
「条例」は議会を通しますので、「県民に対する責任」という意義づけに変わります。
それは、非常に意味のあることです。

ただ、条例はできればいいというものではありません。
当然、愛媛県民に対する説明責任がきちんと果たせるようにならなければなりません。
機能させるための仕組みや、予算や人員も必要になります。

しかし、これだけのスピードで条例を作っているということは、これまでの原則を変えないということを基本としていることは間違いありません。

ですが、本当にこれまで愛媛県は、県民に対する説明責任を果たせるような公文書管理ができていたのでしょうか。

私は中村知事の最初の会見から、一つの違和感をずっと持っていました。

それは、朝日がスクープした文書を、「当時この会議に出席した職員が、まさにその口頭報告のために作ったメモというものが、この文書の実態でございまして、この文書というものは保管義務がありませんから、今日の担当部局の調査でも、文書そのものは愛媛県庁内には、この段階では確認できていません」4月10日の記者会見で説明しているのです。

つまり、この文書を「行政文書」(公文書)だと知事は認めていません。

5月11日の記者会見では、「省庁に配っていたりとか、左上に報告・伺と書かれていたりとか、組織的に用いられたのではないかとみられる部分もあると思うが」という記者からの質問に対し、行政文書ではないことを言い切っています。

私は当初から「報告・伺」と文書の左上に四角で囲って書かれている以上、それは上司に目を通してもらうための文書であり、組織的に共有されている公文書であるはずだと考えていました。
中村知事は「口頭説明用」と話していますが、それならば「報告・伺」と書く理由がありません。

「伺」というのは上司に見せるための表現です。
口頭用であれば、そのような書き方をする必要があるとは思えません。

むしろ文科省から以前に流出した、加計学園関係のいわゆる「怪文書」の方が、上司への口頭説明資料と言われて納得できます。
あの文書には作成者の名前も期日も書いていませんでした。

今回の文書は部署名と日付が入っています。
それは「誰かに見せる」ための文書である証拠です。


どうやら、首相秘書官と会ったときの報告書が、愛媛県では「公文書ではない」し、さらに他の関連する文書も公文書としては存在しないということなのでしょう。

なぜこういうことになっているのかを推測すると、文書管理規程にヒントがあるように思います。
愛媛県の文書管理規程を見ると、第3条の2に「文書システムが導入された課所(以下「文書システム導入課所」という。)における文書事務は、文書システムを利用しなければならない。」と書かれています。
ここでいう「文書システム」は「文書管理・電子決裁システム」のことを指します。
そして、文書の起案などは文書システムを使わなければならないとなっています(第20条)。

ということは、ひょっとすると、愛媛県ではこの「文書システム」を通ったものしか、「組織的に共用」された文書として見なされていないのではないかという疑問が沸いてきます。

そう推測すると、中村知事がこの文書を「公文書では無い」という論理はわかりやすいです。
つまり、文書システムをこの文書は通っていない。だから「公文書では無い」のではないかとの疑いです。

愛媛県の条例の概要案には、「公文書の作成に当たっては、軽微なものである場合を除き、本県における意思決定に至る過程や県の事務・事業の実績を合理的に跡付け、検証することができるようにしなければならないこととする予定」とは書かれているので、公文書管理法に準じた作成義務ができる可能性はあります。

ですが、そもそも今回の文書が公文書にならないという状況では、東京都と同じようなスカスカな条例ができる可能性はありえるような気がしています。

本来ならば、現在の愛媛県の文書管理のあり方をきちんと分析をした上で、県民に対する説明責任を果たすためにどのような条例にしたら良いのかを、有識者会議などを作って議論したり、県民の意見を聞いたりと、より実効性のある条例にどうやってしていくかを考える手続きが必要なのではないでしょうか。

また、もしそれが時間がかかるというのであれば、せめて条例案を提示して、パブリックコメントを行うのが、県民に対する説明責任を果たすというものではないでしょうか。

今回の愛媛県の条例化の動きは、条例化の動き自体は歓迎するものの、本当にきちんとした条例ができるのか、また、条例を機能させるような仕組みが構築されるのかが心配です。

なお、愛媛県は、数少ない「県立の公文書館を持たない県」です。
公文書管理条例が作られていく中で、歴史的な公文書もきちんと残る仕組みができるところまで繋がっていけばいいなとは思っていますが・・・

今後も動きを注視していきたいです。
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『公文書問題 日本の「闇」の核心』刊行 [2018年公文書管理問題]

2018年2月16日に、拙著『公文書管理問題 日本の「闇」の核心』が集英社新書から発売されます。
『時の法令』の2016年4月から2017年12月までに月一回(下旬号)連載されたものを、口語体にして情報を更新したものです。

この本の出版を集英社から持ちかけられたのは、昨年7月のことです。
久保亨先生と出した『国家と秘密 隠される公文書』が増版されたので、そのお祝いに飲んだときに、編集の方に依頼をされました。



この本を出したのは2014年10月で、特定秘密保護法の施行を間近に踏まえた時でした。
ただ、編集の方からは、この本を更新するものを出したいという話はちらちらとされてはいました。
それで、連載を本にするということになり、『時の法令』の編集をしている雅粒社の方にも許可をいただき、出版することになりました。

書き下ろしとなると時間が取れなかったですが、連載をしていると自然と原稿が溜まっていくのだなというのが発見でした。
現在では、以前は繁雑に更新していたこのブログの代わりに、『時の法令』で連載をしているという状況になっており、その時々の備忘録としての役割を連載が担っていました。

『時の法令』の連載は来年度も続くことが決定しています。
こちらも合わせてよろしく御願いします。

公文書管理については、注目されないぐらい上手くいっていることが理想ではあります。
ただ、現状はまだまだ道半ばであり、問題点を広く知らせる本には社会的な意味があるのではないかと思います。

公文書管理問題は、民主主義の運用に関わる問題です。
少しでもこの問題に関心を持ってくれる方が増えてくださると著者冥利に尽きます。




内容紹介
◆推薦◆
青木理氏(ジャーナリスト)
「私たちは無知に追いやられていないか。
無知に追いやられ、都合よく支配されようとしていないか。
本書で著者が書く通り、
これは〈民主主義のあり方自体の問題〉なのである」

望月衣塑子氏(東京新聞記者)
「時の権力者への検証と、
歴史の過ちを繰り返させないためには、
公文書が不可欠なツールであることを
本書は教えてくれる」


◆内容◆
海外に派遣された自衛隊員の現地での活動記録や豊洲市場、森友、加計学園等をめぐる巨額の税金の使途、国是の大転換を伴う決定のプロセスが記された公文書が相次いで破棄、あるいは未作成とされ、隠蔽される事態が行政の中枢で常態化しています。
公文書を軽んじ、秘密が横行することは国民の「知る権利」を著しく傷つけるものです。本来公文書は、適切な施政が行われたのであれば、それを証明する記録となります。にもかかわらず、公的な情報を隠し続けて責任を曖昧にする理由は何でしょうか。この「無責任の体系」の背後にある情報公開と公文書管理体制の不備とその弊害を、最新情報を交え、第一人者が明快に解説します。

◆目次◆
はじめに 行ったことの検証を疎かにすることは、同じ過ちをくり返すこと

◆第一部 情報公開と公文書管理はなぜ重要か
第一章 記録を作らない「法の番人」
第二章 情報公開がなぜ必要か
第三章 公文書を残さなければ国益を損なう――TPP文書 外交文書公開をめぐる議論
第四章 外交文書を公開する意義

◆第二部 特定秘密という公共の情報を考える
第五章 特定秘密の運用上の問題
第六章 会計検査院と特定秘密
第七章 特定秘密をどう監視するか

◆第三部 公文書管理は日本の諸問題の核心
第八章 豊洲市場問題からみる公文書管理条例の必要性
第九章 南スーダンPKO文書公開問題
第一〇章 特別防衛秘密の闇
第一一章 森友学園関係公文書廃棄問題
第一二章 「私的メモ」と行政文書

◆第四部 展望:公文書と日本人
第一三章 国立公文書館の新館建設問題
第一四章 公文書館と家系調査
第一五章 立法文書の保存と公開
第一六章 東京都公文書管理条例の制定
第一七章 公文書管理法改正を考える
第一八章 公文書の正確性とは何か?

おわりに
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行政文書の管理に関するガイドライン改正案へのパブコメ [2017年公文書管理問題]

現在、公文書管理法に基づく「行政文書の管理に関するガイドライン」の改正案が提示され、パブリックコメントが行われています。2017年12月10日(日)まで。
http://www8.cao.go.jp/chosei/koubun/index/iken.html

このガイドラインの改正は、森友、加計問題などへの対応として行われているものです。
内容を具体的に解説をしている時間的な余裕がないので、それをブログに書けませんが、パブコメは作成して送付したので、参考までに下記に貼っておきます。

「第1」という記述は、ガイドラインの「第1」のことです。
http://www8.cao.go.jp/chosei/koubun/index/pdf/shinkyu.pdf

この改正案については、毎日新聞11月9日朝刊や12月1日朝刊の記事などを参考にしてください。
https://mainichi.jp/articles/20171109/ddm/003/010/105000c
https://mainichi.jp/articles/20171201/ddm/004/010/024000c


行政文書の管理に関するガイドライン改正案に対する意見
瀬畑 源

1.第1、「行政文書」の該当性について
 「どのような文書が「組織的に用いるもの」として行政文書に該当するか」は「総合的に考慮して実質的に判断する必要」とされているが、「総合的」「実質的」が何であるかは明確ではない。複数人が閲覧した文書は「組織的に用いるもの」と自動的になるべきものであり、その「実質的」な判断が、公務員の恣意的なものであってはならない。

 よって、この項目に「原則複数人が閲覧した文書については、「組織的に用いるもの」とされる」といった内容の記述を加えるべきである。


2.第3の3、適切・効率的な文書作成について
(1)文書の正確性を確保するために、文書管理者が確認するとあるが、これは課長級の文書管理者が、行政文書であるか否かを決める権限を持つということに他ならない。公文書管理法の行政文書の定義は、①職員が職務上作成・取得、②組織的に用いる、③当該行政機関が保有している、の3点を満たすものである。つまり、職員の意思ではなく、外形的にこの3点を満たすものが行政文書であると定義されている。

 しかし、今回のガイドラインの改定は、行政文書にするかどうか(特に②について)の判断を課長級の文書管理者が行うことになっており、本来ならば行政文書として定義されるべき文書を意図的に排除することが可能になる。これは公文書管理法の趣旨をねじ曲げるものである。

 あくまでも文書が作成・取得された後、複数の職員によって共有される状態(会議に提出される、メールで回覧される、上司に報告するなど)になったときには、行政文書になることを徹底すべきである。文書の作成者が誰であり、どの使用状況(会議資料など)で出された文書であるのかを明確にする仕組みがあれば十分である。

 よって、3(1)にあたる「正確性の確保」に関する記述は削除し、文書の作成者と使用状況がきちんと文書に明記されることを挿入すべきである。


(2)外部との打合せ等記録の作成の際に、相手方の確認を取るとの記載があるが、この義務化には懸念を表する。

 相手方の確認を求めることは極めて煩雑なやりとりが必要になる。さらに、公務員以外の外部とのやりとりまで確認をすることが義務づけられており、現場がその時間とコストを負担せざるをえなくなる。その結果、時間とコストの削減のために、差し障りのない情報しか記載されない文書を作成するインセンティブが働くことになる。双方の意見が割れているような情報は、修正が煩雑になるため、文書として残らなくなる可能性が高まるだろう。

 「相手方の発言部分等について記録を確定し難い場合は、その旨を判別できるように記載する」との記述によって、煩雑な場合は確認を省略できるような書き方になっている。それを許すのであれば、最初から外部への確認を義務づける必要はない。そもそもとして、打合せ後には「業務に必要な」記録を自分たちで作るはずであり、それに基づいて業務が行われる以上、当該行政機関が自分たちで記録を作れば、「正確性」は担保できるはずである(虚偽の文書をわざわざ作成して業務を行う機関はありえない)。

 外部との記録の確認は「必要に応じて行う」こととし、各行政機関が打合せ等の記録をきちんと作成することを義務づければ十分である。なにか問題が起きれば、双方の文書を公開して確認すれば十分であろう。

 よって、3(2)の外部の確認の記述は削除し、「打合せ等の正確性を期するために、各行政機関がおのおの記録を作成することを義務づける」ことに変更するべきである。


3.第4の3(6)1年未満文書の類型について
(1)②から、政務三役(大臣、副大臣、政務官)の日程表については除外をするべきである。大臣などの日程や面会記録などは、職務の中立性に関わる重要な文書である。1年未満で廃棄されるのはおかしいと思われる。

(2)⑥の「意思決定の途中段階で作成したもので、当該意思決定に与える影響が極めて小さく、長期間の保存を要しないと判断される文書」については、「影響が極めて小さい」ことの具体的な例を挙げて、定義を限定するべきである。

 これまでも政策決定過程を残さなければならないと公文書管理法第4条があるにも関わらず、決裁文書のみを政策決定過程とみなすことが煩雑に起きていたことが、森友学園問題などの原因となった。「極めて小さい」の定義を、形式的な字句の訂正に限るなど、具体例を挙げるべきである。


4.第5の「○○省行政文書ファイル保存要領(例)」について
 要領(例)の2の「電子文書の保存場所・方法」において、「文書管理者による確認」が必要とされている。共有の保存場所に保存する文書を「行政文書」とみなすのであれば、課長級の文書管理者による確認は必要なく、複数人で共有されたときに各職員が共有フォルダにファイルを入れればよい。

 文書管理者の確認を必要とするという書き方は、課長級が行政文書であるかどうかを恣意的に判断できることに繋がる。よって、「文書管理者による確認の上」という記述は削除されるべきである。


5.第9 研修に関して
 公文書管理制度がより良く運用されるには、現場の職員への趣旨の徹底が不可欠である。しかし、施行6年が経ったにもかかわらず、公文書管理をめぐる不祥事は絶えない。これは、研修が必ずしも上手くいっていないという証拠であると思われる。各行政機関でどのような研修を行っているかは、外部からは実態がほぼ把握できない。

 よって、各行政機関が研修の具体的な内容を公表することを義務づける記述を挿入するべきである。また、内閣府が作成中のe-ラーニングについても、その内容の公表を義務づけ、具体的な公文書管理の方法について、国民に情報を開示するべきである。
 研修の内容を公表し、よりよい研修のあり方について、公文書管理委員会や外部有識者からの意見を求めるべきである。


6.別表第2 保存期間満了時の措置の設定基準について
 留意事項として具体的な文書類型を提示したことは評価できる。しかし、これまでの国立公文書館等への移管状況を鑑みるとき、「外交」「防衛」「公安」についての文書が、きちんと移管されていないことに気づく(外交については、外務省以外の経済産業省などが特に移管されていない)。
 
 よって、留意事項のⅠに、「外交」「防衛」「公安」の重要な文書が移管対象であることを明記するべきである。

以上

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