行政文書の管理に関するガイドライン改正案へのパブコメ

現在、公文書管理法に基づく「行政文書の管理に関するガイドライン」の改正案が提示され、パブリックコメントが行われています。2017年12月10日(日)まで。
http://www8.cao.go.jp/chosei/koubun/index/iken.html

このガイドラインの改正は、森友、加計問題などへの対応として行われているものです。
内容を具体的に解説をしている時間的な余裕がないので、それをブログに書けませんが、パブコメは作成して送付したので、参考までに下記に貼っておきます。

「第1」という記述は、ガイドラインの「第1」のことです。
http://www8.cao.go.jp/chosei/koubun/index/pdf/shinkyu.pdf

この改正案については、毎日新聞11月9日朝刊や12月1日朝刊の記事などを参考にしてください。
https://mainichi.jp/articles/20171109/ddm/003/010/105000c
https://mainichi.jp/articles/20171201/ddm/004/010/024000c


行政文書の管理に関するガイドライン改正案に対する意見
瀬畑　源

１．第1、「行政文書」の該当性について
　「どのような文書が「組織的に用いるもの」として行政文書に該当するか」は「総合的に考慮して実質的に判断する必要」とされているが、「総合的」「実質的」が何であるかは明確ではない。複数人が閲覧した文書は「組織的に用いるもの」と自動的になるべきものであり、その「実質的」な判断が、公務員の恣意的なものであってはならない。

　よって、この項目に「原則複数人が閲覧した文書については、「組織的に用いるもの」とされる」といった内容の記述を加えるべきである。


２．第3の３、適切・効率的な文書作成について
（１）文書の正確性を確保するために、文書管理者が確認するとあるが、これは課長級の文書管理者が、行政文書であるか否かを決める権限を持つということに他ならない。公文書管理法の行政文書の定義は、①職員が職務上作成・取得、②組織的に用いる、③当該行政機関が保有している、の3点を満たすものである。つまり、職員の意思ではなく、外形的にこの3点を満たすものが行政文書であると定義されている。

　しかし、今回のガイドラインの改定は、行政文書にするかどうか（特に②について）の判断を課長級の文書管理者が行うことになっており、本来ならば行政文書として定義されるべき文書を意図的に排除することが可能になる。これは公文書管理法の趣旨をねじ曲げるものである。

　あくまでも文書が作成・取得された後、複数の職員によって共有される状態（会議に提出される、メールで回覧される、上司に報告するなど）になったときには、行政文書になることを徹底すべきである。文書の作成者が誰であり、どの使用状況（会議資料など）で出された文書であるのかを明確にする仕組みがあれば十分である。

　よって、３（１）にあたる「正確性の確保」に関する記述は削除し、文書の作成者と使用状況がきちんと文書に明記されることを挿入すべきである。


（２）外部との打合せ等記録の作成の際に、相手方の確認を取るとの記載があるが、この義務化には懸念を表する。

　相手方の確認を求めることは極めて煩雑なやりとりが必要になる。さらに、公務員以外の外部とのやりとりまで確認をすることが義務づけられており、現場がその時間とコストを負担せざるをえなくなる。その結果、時間とコストの削減のために、差し障りのない情報しか記載されない文書を作成するインセンティブが働くことになる。双方の意見が割れているような情報は、修正が煩雑になるため、文書として残らなくなる可能性が高まるだろう。

　「相手方の発言部分等について記録を確定し難い場合は、その旨を判別できるように記載する」との記述によって、煩雑な場合は確認を省略できるような書き方になっている。それを許すのであれば、最初から外部への確認を義務づける必要はない。そもそもとして、打合せ後には「業務に必要な」記録を自分たちで作るはずであり、それに基づいて業務が行われる以上、当該行政機関が自分たちで記録を作れば、「正確性」は担保できるはずである（虚偽の文書をわざわざ作成して業務を行う機関はありえない）。

　外部との記録の確認は「必要に応じて行う」こととし、各行政機関が打合せ等の記録をきちんと作成することを義務づければ十分である。なにか問題が起きれば、双方の文書を公開して確認すれば十分であろう。

　よって、３（２）の外部の確認の記述は削除し、「打合せ等の正確性を期するために、各行政機関がおのおの記録を作成することを義務づける」ことに変更するべきである。


３．第4の３（６）1年未満文書の類型について
（１）②から、政務三役（大臣、副大臣、政務官）の日程表については除外をするべきである。大臣などの日程や面会記録などは、職務の中立性に関わる重要な文書である。1年未満で廃棄されるのはおかしいと思われる。

（２）⑥の「意思決定の途中段階で作成したもので、当該意思決定に与える影響が極めて小さく、長期間の保存を要しないと判断される文書」については、「影響が極めて小さい」ことの具体的な例を挙げて、定義を限定するべきである。

　これまでも政策決定過程を残さなければならないと公文書管理法第4条があるにも関わらず、決裁文書のみを政策決定過程とみなすことが煩雑に起きていたことが、森友学園問題などの原因となった。「極めて小さい」の定義を、形式的な字句の訂正に限るなど、具体例を挙げるべきである。


４．第5の「○○省行政文書ファイル保存要領（例）」について
　要領（例）の２の「電子文書の保存場所・方法」において、「文書管理者による確認」が必要とされている。共有の保存場所に保存する文書を「行政文書」とみなすのであれば、課長級の文書管理者による確認は必要なく、複数人で共有されたときに各職員が共有フォルダにファイルを入れればよい。

　文書管理者の確認を必要とするという書き方は、課長級が行政文書であるかどうかを恣意的に判断できることに繋がる。よって、「文書管理者による確認の上」という記述は削除されるべきである。


５．第9　研修に関して
　公文書管理制度がより良く運用されるには、現場の職員への趣旨の徹底が不可欠である。しかし、施行6年が経ったにもかかわらず、公文書管理をめぐる不祥事は絶えない。これは、研修が必ずしも上手くいっていないという証拠であると思われる。各行政機関でどのような研修を行っているかは、外部からは実態がほぼ把握できない。

　よって、各行政機関が研修の具体的な内容を公表することを義務づける記述を挿入するべきである。また、内閣府が作成中のe-ラーニングについても、その内容の公表を義務づけ、具体的な公文書管理の方法について、国民に情報を開示するべきである。
　研修の内容を公表し、よりよい研修のあり方について、公文書管理委員会や外部有識者からの意見を求めるべきである。


６．別表第2　保存期間満了時の措置の設定基準について
　留意事項として具体的な文書類型を提示したことは評価できる。しかし、これまでの国立公文書館等への移管状況を鑑みるとき、「外交」「防衛」「公安」についての文書が、きちんと移管されていないことに気づく（外交については、外務省以外の経済産業省などが特に移管されていない）。
　
　よって、留意事項のⅠに、「外交」「防衛」「公安」の重要な文書が移管対象であることを明記するべきである。

以上

衆議院選挙公約における公文書管理制度改革

ものすごく久しぶりのブログ更新です。
今回は、2017年10月22日投票の衆議院議員選挙における、各党のマニフェストの比較をします。

私の関心は、森友・加計・南スーダンPKO文書などの様々な問題で採り上げられた「公文書管理法」に関する記述がどのように書かれているかです。

まずは与党から。

□自民党
https://jimin.ncss.nifty.com/pdf/manifest/20171010_manifest.pdf

Ⅳ. 国の基本　政治・行政改革
・国民への情報公開、説明責任を全うするため、行政文書の適正な管理に努めます。
（37ページ）

【コメント】特に重点的な政策として取り上げられていない。また、一般論的なことしか書かれておらず、あまり熱心さは伝わらない。


□公明党
https://www.komei.or.jp/campaign/shuin2017/manifesto/manifesto2017.pdf

⑥政治改革と行財政改革　⑶ 行政サービスの向上と効率化

●公文書管理のガイドラインを改正し、国の行政機関等の公文書管理を厳格化し、国民への適切な情報公開体制の整備を図ります。
（21ページ（最後））

【コメント】マニフェストの最後の最後に書いてあった。自民党と比べると、ガイドラインの改正に言及し、「国民への適切な情報公開体制の整備」という所に踏み込んでいるので、より積極性はうかがえるが、重点政策には取り上げられていない。


次に野党。

□希望の党
https://kibounotou.jp/pdf/policy.pdf

公約 8　憲法改正
憲法９条をふくめ憲法改正論議をすすめます。
国民の知る権利、地方自治の分権を明記します。

自衛隊の存在を含め、時代に合った憲法のあり方を議論します。
たとえば、国民の知る権利を憲法に明確に定め、
国や自治体の情報公開を進めること。
地方自治の「分権」の考え方を憲法に明記し、
「課税自主権」、「財政自主権」についても規定すること。
これらを含む憲法全体の見直しを、
与野党の協議によって進めていきます。

〔具体的な記述〕
８．憲法に希望を　～地方自治、国民の知る権利など幅広く憲法改正に取り組む～

•国民の知る権利を憲法に明確に定め、国や地方公共団体の情報公開を抜本的に進める。
（15ページ）

【コメント】公約8のページに大きく記載があり、「知る権利」や「情報公開」を重点的な政策として置いていることがわかる。「知る権利」の憲法への明記は、かなり踏み込んだ主張。
憲法改正の中に情報公開を位置づけるというのは、保守の側からの情報公開への取り組みとして、興味深い考え方に見える。


□日本共産党
http://www.jcp.or.jp/web_policy/2017/10/2017-senkyo-seisaku.html

重点政策
１、森友・加計疑惑を徹底究明し、国政の私物化を許しません
　安倍首相の昭恵夫人が名誉校長だった森友学園に、国有地が８億円も値引きされてタダ同然で払い下げられていました。安倍首相の「腹心の友」という加計孝太郎氏が長年にわたって要望してきた獣医学部新設が、安倍首相が議長の国家戦略特区会議で唯一例外的に認められました。安倍首相夫妻の「お友達」に、行政が歪められて特別の便宜が図られたという、重大な国政の私物化疑惑です。

　国民の７～８割が安倍首相の説明に「納得できない」と言っています。「資料は捨てた」「記憶にない」を繰り返しながら「手続きは適正」と開き直る、批判をする者は「悪者」扱いして権力を使って潰そうとする、都合の悪い事実が明らかになると「私は知らない」「秘書官や役人が勝手にやった」と部下に責任をおしつける――こんな説明に国民が納得できないのは当然です。

　真相究明の最大の障害になっているのは、安倍昭恵夫人、加計孝太郎氏という二人のキーパーソンが口をつぐんで何も語ろうとしないことです。日本の行政を法治国家としてまともな姿にするためにも疑惑の徹底究明は不可欠です。

　――安倍昭恵氏、加計孝太郎氏ら、関係者の証人喚問をはじめ、国会の強力な国政調査権を使った真相究明を求めます。

　――「国民の知る権利」の立場にたって、公文書管理と情報公開のあり方を根本からあらため、公正・公平な行政を確立します。

　――内閣人事局を廃止し、「全体の奉仕者」としての公務員にふさわしい人事制度を確立します。

【コメント】森友・加計問題への徹底追求からの、公文書管理、情報公開の改革という主張。ただ、公文書管理制度改革が疑惑追及の手段のみに止まっているようには見える。


□立憲民主党
http://cdp-japan.jp/teaser/pdf/pamphlet.pdf

4　徹底して行政の情報を公開します
　知ること、議論すること、そして声を上げること。それは民主主義の根本です。しかし、2012年に安倍政権が誕生してから、政治は一部の権力者に私物化され、大切な情報が隠蔽されてきました。私たちは、現在の政治に違和感や怒り、不満を持つ人たちの声を、しっかりと受け止めます。適切なルールにもとづいて情報を公開し、オープンでクリーンな政治を実現します。

1　政府の情報隠ぺい阻止、特定秘密保護法の廃止、情報公開法改正による行政の透明化

2　議員定数削減、企業団体献金の禁止と個人献金の促進

3　中間支援組織やNPO団体などを支援する「新しい公共」の推進

4　公務員の労働基本権の回復、天下り規制法案の成立

5　取り調べの可視化をはじめ、国民から信頼される司法制度の確立

【コメント】情報公開が民主主義にとって重要という、情報公開の根本から理念を打ち立てていると言う意味で、他の政党と一線を画している。情報公開の前提となる公文書管理法に触れていないのはやや残念。


□日本維新の会
https://o-ishin.jp/election/shuin2017/common/pdf/manifest.pdf

記述なし

【コメント】うーん・・・。森友問題で大阪府から全く文書が出てこなかったことからしても、維新が公文書管理や情報公開に関心がないことはわかっていたが、記述が一切無いとは…。
自民党すら最低限の記述はあるのに。
全くこの問題に意識のないことがわかる。


□社民党
http://www5.sdp.or.jp/policy/policy/election/2017/commitment.htm

政治　変えます
１０　「モリカケ」疑惑の徹底究明、権力の私物化を許さず、国民優先のクリーンな政治

○政治と行政を私物化した森友学園・加計学園疑惑を徹底究明します。

○国民の知る権利の観点で情報公開制度と公文書管理のあり方を見直し、透明で公正な行政をめざします。
（以下略）

【コメント】共産党とスタンスはほぼ同じ。森友・加計問題への徹底追求からの、公文書管理、情報公開の改革という主張。


以上を見ていると、与党側はとりあえずマニフェストには入れておいたという対応です。

野党側は、希望の党は知る権利の憲法明記を打ち出し、立憲民主党が情報公開の理念から踏み込んでいる所を見ると、旧民進党の公文書管理や情報公開に詳しい議員が、マニフェストの記述に関与した可能性があります。
立憲民主党は、公文書管理法の作成に関与した議員（枝野幸男氏や西村智奈美氏など）が流れ込んでおり、踏み込み方が一番強いという印象です。

共産や社民は森友・加計問題への対応で、公文書管理法や情報公開法の強化を要求しています。
維新はこれでいいのかと言いたくなります。

私は与野党通じて、この問題に関心がある議員には、何とか国会に戻ってきてほしいと願っています。
公文書管理制度の改革は、与党か野党かは関係なく、行政の効率化や透明化に必要不可欠なものですが、なかなか理解して下さる議員の方は少ないのが現状です。

公文書管理法の骨抜きの改革が政府によって進められてきている現状、なんとか少しでもこの問題に関心がある人が生き残って欲しいと心から願ってやみません。