特定秘密以外の秘密文書の統一基準問題 （２）ガイドライン改正案

2014年12月17日、政府は「行政文書の管理に関するガイドラインの一部改正案についての意見の募集について」のパブリックコメントを開始した。
締切は翌年1月6日である。

今回のガイドライン改定の主な狙いは、特定秘密「以外」の各行政機関に存在する秘密文書の統一基準の作成である。

前回の記事で、現在の「特定秘密以外の秘密文書」の管理について述べた。

今回は解説の第2回。

なお、この問題に注目するのは、特定秘密保護法の濫用を防ぐためでもある。
濫用を防ぐには、そもそもとして政府全体が所有している秘密文書を最小限に留めることや、いずれはきちんと公開されて検証できような仕組みの導入が必要である。

秘密文書全体の管理方法を厳密化することで、特定秘密指定自体も最小限に食い止めることが可能になるのだ。
特定秘密だけを見ていては、木を見て森を見ずとなってしまうので注意が必要である。

今回の記事は相変わらず長いですが、気長におつきあい下さい。
しかも技術的な話なのでわかりづらいかもしれません。かみ砕いて説明しているつもりではありますが・・・。

（２）ガイドライン改正案

「特定秘密以外の秘密文書」（以後「秘密文書」）の統一基準を決めるために、「行政文書の管理に関するガイドライン」の改正案が政府から提示されている。
このガイドラインは公文書管理法に基づくものであり、行政文書の管理はすべてこれに基づいて行われることを原則としている。
なので、ガイドラインに基準が書き込まれれば、必然的に各行政機関はこれに従う義務が発生することになる。

改正案は新旧対照表が見やすいので、こちらの方が分かりやすいかもしれない。

今回の改正案は、ガイドラインに「第10」を新設して、秘密文書に関する規定を付け足す形になっている。
１項目ずつ見ていきたい。

第10 公表しないこととされている情報が記録された行政文書の管理

１ 特定秘密である情報を記録する行政文書の管理
　特定秘密（特定秘密の保護に関する法律（平成25年法律第108号）第３条第１項に規定する特定秘密をいう。以下同じ。）である情報を記録する行政文書については、この訓令に定めるもののほか、同法、特定秘密の保護に関する法律施行令（平成26年政令第336号）、特定秘密の指定及びその解除並びに適性評価の実施に関し統一的な運用を図るための基準（平成26年10月14日閣議決定）及び同令第12条第１項の規定に基づき定められた○○省特定秘密保護規程に基づき管理するものとする。

まず、１では「特定秘密」に関する規定も、ついでとばかりに放り込まれている。
要するに、特定秘密保護法やその運用基準で細かいことは決めたからそちらを見ろということである。

(5)でも書くが、事実上の「二重帳簿」になっていることが大きな問題である。
これについては、すでに以前にブログに書いたことがある。

特定秘密保護法関連のパブコメについて（4）特定秘密指定管理簿
http://h-sebata.blog.so-net.ne.jp/2014-08-07

「特定秘密」も公文書管理法の適用を受けるので、すべての行政文書が登載される「行政文書ファイル管理簿」に情報が記載される。
ただし、今の行政文書ファイル管理簿の仕組みでは、特定秘密であるかどうかはわからない。

以前から私は、行政文書ファイル管理簿に「特定秘密であるか否か（過去も含む）」の欄を作ること、特定秘密の期間はファイル名自体を非公開にしてもかまわないこと（情報公開法上可能）、特定秘密の指定が解除された際には過去に特定秘密であったことが外部から分かるようにすること（検証のため）、を主張している。

ただ、最近公文書管理委員会の議事録を見て気づいたのだが、どうやら内閣情報調査室は「特定秘密」が含まれる文書を「ファイル名を曖昧にして行政文書ファイル管理簿に載せる」ように指導しているようなのだ（公文書管理委員会第38回議事録、2014年8月1日、8頁）。
これは、「特定秘密隠し」を指導しているとしか思えない。

つまり「ファイル名を公開している」と見せかけて、名称を曖昧にすることで内容をわからなくさせ（特定秘密が解除された後も）、廃棄のチェックをすり抜けることも容易にさせようとしている（チェックする側がファイル名から重要度が分からない）。
せめて、過去に特定秘密であったことがわかるような記載欄があれば良いが、それが存在しない以上、簡単に他の文書に紛れ込ませて特定秘密を廃棄することが可能になってしまう。

つくづく思うのだが、特定秘密保護法にしろ、今回の秘密文書統一規定にしろ、現行の「行政文書ファイル管理簿」を蔑ろにし、二重帳簿で管理して最終的な廃棄をやりやすくさせようとする制度設計をしているようにしか見えない。
秘密制度の導入を正当化するなら、きちんと残して公開する仕組みを担保しなければならないのだが、そこに対する意識の低さには唖然とするところがある。

次からが今回の本題。

２ 特定秘密以外の公表しないこととされている情報が記録された行政文書のうち秘密保全を要する行政文書（特定秘密である情報を記録する行政文書を除く。以下「秘密文書」という。）の管理

(1) 秘密文書は、次の種類に区分し、指定する。
　極秘文書 秘密保全の必要が高く、その漏えいが国の安全、利益に損害を与えるおそれ
　　　　　　　のある情報を含む行政文書
　秘文書 　極秘文書に次ぐ程度の秘密であって、関係者以外には知らせてならない情報を
　　　　　　　含む極秘文書以外の行政文書

秘密文書は「極秘」と「秘」の２つで統一する。これまでの「機密」が無くなった。

ただ、この解説にあたる部分で、「原則として、極秘文書及び秘文書の２つに区分し・・・」（改正案8頁）と記載されており、「原則として」という不穏な言葉が入っている。

この言葉が存在すると、これまで各行政機関が勝手に作ってきた秘密文書カテゴリーを容認する余地を残すことに繋がってしまう。
今回は基準の統一化が目的である以上、この２つのカテゴリーに全てを当てはめさせるべきである。
なので、「原則として」は外させる必要があるだろう。

また、ここに書かれている「極秘」と「秘」の違いはかなり曖昧である。
各行政機関によって事情が異なるので、統一基準での限定は難しいだろう。
ただ、ほおっておくと曖昧に拡大するので、各行政機関ごとに「特定秘密」の別表のような、具体的な情報類型の設定を行うことの義務化は求めてよいと思われる。


(2) 秘密文書の指定は、極秘文書については各部局長が、秘文書については各課長が期間（極秘文書については５年を超えない範囲内の期間とする。(3)において同じ。）を定めてそれぞれ行うものとし（以下これらの指定をする者を「指定者」という。）、その指定は必要最小限にとどめるものとする。
(3) 指定者は、秘密文書の指定期間（この規定により延長した指定期間を含む。）が満了する時において、満了後も引き続き秘密文書として管理を要すると認めるときは、期間を定めてその指定期間を延長するものとする。また、指定期間は、通じて当該行政文書の保存期間を超えることができないものとする。

「極秘文書」は「特定秘密」と同様に5年以内の期限を切って(2)、満了時に延長するかを見直す(3)ことになる。
また、文書自体の保存年限を超えて秘密指定を行うことができなくなっている。

これは、「特定秘密」とのバランスを考えたということになるだろう。

ただ、なぜ「秘文書」には期限が何も書かれていないのかが理解に苦しむ。
極秘よりも短くても大丈夫なはずなのだから、例えば5年以内で原則延長不可みたいな制度にするべきではないのか。

なお、情報公開クリアリングハウスの調査によれば、各行政機関においては、秘密文書の「指定期間」の設定を義務づけているケースがほとんどのようである（4頁）。
なので、こういった年限制度自体は受容される可能性が高いように思われる。

ただ、期限満了後に自動的に指定解除になる仕組みは半分程度しか導入されていなかったとのこと。
つまり、期限満了した後も、秘密が指定されたまま放置されているケースが認められてしまっている。

なので、「延長手続き」が採られなかった文書については、「自動秘密解除」の仕組みが必要不可欠だと思われる。


(4) 指定者は、秘密文書の管理について責任を負うものを秘密文書管理責任者として指名するものとする。

「極秘」は官房長・局長クラス、「秘」は課長クラスが指定する。
1965年の規定にも似たようなものがあるが、今回は「責任者」であることが明記されたことであろうか。

この項目は特に問題はないだろう。


(5) 秘密文書は、秘密文書を管理するための簿冊において管理するものとする。

この「簿冊」というのは、「秘密文書管理簿」のことを指す。
「特定秘密」と同様に、二重帳簿を作って秘密の指定や解除はそちらで管理をするということである。
すでに、上記の「特定秘密」の所で述べたので繰り返さないが、「行政文書ファイル管理簿」上で秘密指定も管理するべきだと思う。


(6) 秘密文書には、秘密文書と確認できる表示を付すものとする。

これも「特定秘密」と同様の仕組み。これまでも当然存在している（ハンコを押したりする）。


(7) 総括文書管理者は、秘密文書の管理状況について、毎年度、○○大臣に報告するものとする。

これは新しい仕組みであり、かつ重要な部分。
前回の記事でも紹介したが、おそらく各行政機関では、自分達がどのくらい秘密文書を持っているかを把握できていない（各部局でも把握できているか怪しい）。

管理状況を報告する義務が発生すれば、当然件数などは報告対象になる。
また、この数字は公文書管理法上の「管理状況の報告」に含まれる「予定」と解説で述べているので、「特定秘密」と同様に公表されることになるのだろう（改正案9頁）。

どこまでが報告対象になるのかがわからないが、公文書管理法上の報告になるので、おかしな点があれば公文書管理委員会が説明を求めることも可能なので、最低限の濫用の歯止めにはなるかもしれない。


(8) 他の行政機関に秘密文書を提供する場合には、あらかじめ当該秘密文書の管理について提供先の行政機関と協議した上で行うものとする。

これも「特定秘密」と同様の措置。

解説の部分を見ると、国会に対しても同様の対応を要求するとのこと。
「国会の秘密文書に係る保護措置等を踏まえ、適切な対応を行う」（改正案9頁）との言い回しなので、国会に必ず提供するとは限らないというようには読める。
このあたりは、国会側の規定次第ということになるのだろうか。


(9) 総括文書管理者は、この訓令の定めを踏まえ、秘密文書の管理に関し必要な事項の細則を規定する秘密文書の管理に関する要領を定めるものとする。

このガイドラインに基づいて、秘密文書に関連する規則を各行政機関は作らなければならないということである。


なお、このための「モデル要領」（改正案10頁以降）が記載されている。
ほとんどはこれまで述べてきたことを、具体的に規則に落としたものであるが、いくつか重要なことが追加されている。

一つ目は「廃棄」の問題。
モデル要領には次のように書かれている。

第10 秘密文書の廃棄
　１ 秘密文書の廃棄に当たっては、歴史公文書等を廃棄することのないよう留意すること。
　２ 秘密文書の廃棄は、焼却、粉砕、細断、溶解、破壊等の復元不可能な方法により確実に
　　 行わなければならない。

文書の保存期間が満了して、国立公文書館等に移管して永久保存するか廃棄するかを決める時に、秘密指定が解除されていない。
つまり、秘密文書のまま、移管・廃棄の判断がされるということである。
これは、必ず解除される「特定秘密」との大きな違いになる。

１の「歴史公文書等を廃棄することのないよう留意」はスローガンとしては必要ではあるが、これをどうやって担保するのかが重要。

制度設計をしている内調は、「特定秘密」や「極秘」を設定したかどうかは、原則として永久保存するかの判断基準では無いという態度を取り続けている。
つまりガイドラインの別表第2で移管と決まっている情報を移管するということである。

これは、一見すると制度を忠実に守っているように見えるが、逆に言えば、制度を守ることで特定秘密や極秘などの文書を他の文書に紛れ込ませようとしているようにも見える。
ここのズレをどうやって埋めるのかは、管理簿の問題も含めて重要だと考えている。

もう一つ「モデル要領」で気になるのは、内部通報者制度が組み込まれていることだ。

第13 秘密文書の管理の適正に関する通報
　１ 秘密文書の管理が本要領に従って行われていないと思料した者は、○○（例：法令遵守対応 　　窓口等）に通報できる。
　２ ○○に通報又は相談をしたことを理由として、通報者又は相談者に対し不利益な取扱いを 　　してはならない。

「特定秘密」に合わせたのだと思うが、他の部分に一切解説も無く、唐突に「モデル要領」の中に現れるので、どう判断して良いのか困る。
制度をきちんと整備するならば、別に項目を立てて「特定秘密」の運用基準並みの解説はするべきだ。
これだけだと、行政機関の側だって戸惑うだろう。

あと気になる所は、解説の部分に、この規程は「平成29年度末を目途に必要な措置を完了するよう努めるもの」（改正案10頁）とすると書かれている。
このガイドラインの改正は、2015（平成27）年4月から適用されると思われるので、3年間の猶予が各行政機関に与えられるということになる。

正直長いと思う半面、このぐらい時間をかけないと、カオスな状態になっている秘密文書のコントロールを各行政機関自体が取り戻すことが不可能だと考えられているのだろうと推測せざるをえない。
もっと早くするべきという主張はパブコメでするとは思うが、現在の秘密文書の管理状況は相当に末期的なのかもしれない。


まとめると、結局、公文書管理法の改正を行わず、現在の仕組みを変えることなく、これに秘密保護制度を接ぎ木しようとしていることに問題があるように思われる。
今後の公文書管理法の見直しと合わせて、この秘密保護制度を全体としてどうコントロールしていくかを考えていく必要があると思われる。

長くなりましたが以上です。次回は私の書いたパブコメを載せます。