議事録未作成問題を改めて考える

原子力災害対策本部などでの議事録未作成問題。
ここ2回（前回、前々回）にわたってブログに書いてきたが、色々と考えたことについて、やや散文的ではあるが、備忘録として参考までに書き残しておきたい。
長いですが、おつきあいいただければ。

まず、岡田克也副総理の1月27日の記者会見から気になるところを。

　今般、これらの会議における議事概要、あるいは、議事録の作成、保存状況の調査を行ったところ、お手元に資料が配付してあるかと思いますが、全体15会議のうち五つの会議において議事内容の記録の一部又は全部が作成されていないということが判明いたしました。より正確には、三つが全く作成されていず、二つが一部作成されているということでございます。
　このため、今日の閣僚懇談会におきまして、この調査結果を配付いたしまして、関係閣僚に対して、今般の調査で議事内容の記録の一部又は全部が作成されていない会議について、議事内容の記録を２月中をめどに作成すると聞いているが、可能な限り迅速に対応されるよう指示することをお願いしたところでございます。

つまり、議事録も議事概要もない（あっても一部）5つの会議、原子力災害対策本部、政府・東京電力統合対策室、緊急災害対策本部、被災者生活支援チーム、電力需給に関する検討会合、については「議事概要」を作ると「関係閣僚が」言ってきている（「作成すると聞いている」）ので、「迅速に出すように」と指示したということである。

なお、直接岡田副総理が「作れ」と言えないのは、各大臣の所掌を侵すからということなのだろう。
なので、作成する責任はあくまでも各大臣の側にあるので注意が必要である。

また、上記の５つの会議以外については、概要か議事録があるのでそのままスルーされることになった。
もちろん、録音がない会議については概要以外作れないと思われるので仕方がないだろうが、録音がある会議については議事録作成、「概要」があるところはその充実化（問題は「概要」の質がどうか）がはかられるべきだと思う。
また、新聞記者の方には是非とも「議事概要」を情報公開請求していただき、この「概要」が「概要」に足るべきものなのかをチェックしてほしいと思う。


公文書管理委員会において、専門的な見地から御検討いただくようにしていきたいと考えております。まだ、公文書管理委員会の日程は未定でありますが、第１回に私も出席して、直接各委員の先生方に私の問題意識を伝えたいというふうに考えております。

公文書管理委員会にはこういう検討をするための仕組みが無いような・・・
公文書管理委員会は、公文書管理法では、国立公文書館等への不服申立を審議することと、内閣総理大臣からの諮問を受ける（公文書管理法施行令や行政文書管理規則を制定・改正するときなど）ことしか位置づけられていない。
岡田副総理の言う機能となると、思いつくのは第31条（各行政機関の長に対して改善を勧告する）に基づく諮問ぐらいだが・・・


（問）議事録がなかったということについてなのですが、途中で議事録がなかったということが問題にならなかったのか、という疑問があります。（略）

（答）かなり大きな会議なんですね。ですから、代わりの人が出ていたり、事務方がメモをとっていたりということは当然あったと思います。そういうことがあったからこそ、事後的に何らかの要旨のようなものを作ることは可能だというふうに考えております。

やはり岡田副総理は「メモは残っている」＝議事要旨を作れるだけのものはあるはず、という認識で話をしていると思われる。
この点については前回のブログで詳しく書いたので省略。

関連して、「事後的」に作ることが問題ないのかという点であるが、野田首相が1月30日の参院予算委員会で「公文書管理法では議事録の作成まで求められていないが、事後も含めて文書作成が求められている」と話していた。（朝日、1月31日朝刊）

ついでに前者の「議事録の作成が管理法では義務ではない」という点についても述べておくが、法律・施行令にはそのように書かれていないのは確か。
しかし、この法律を運用するために出された「行政文書の管理に関するガイドライン」（内閣総理大臣決定）には次のような項目がある。

　なお、審議会等や懇談会等の議事録については、法第１条の目的の達成に資するため、当該行政機関における経緯も含めた意思決定に至る過程並びに当該行政機関の事務及び事業の実績を合理的に跡付け、又は検証することができるよう、発言者名を記載した議事録を作成する必要がある。（8ページ）

この「審議会等」「懇談会等」の定義が問題になるわけだが、このガイドラインの別表第一に「審議会等文書」の定義があり、これが参考となるだろう。
ここでいう「審議会等」というのは、

審議会その他の合議制の機関又は専門的知識を有する者等を構成員とする懇談会その他の会合（61ページ）

のことを指す。
少なくとも、今回問題となった原子力災害対策本部での会合は、この定義の中に確実に当てはまるものと思われる。
そうである以上、議事録の作成はやはり必要だと見なされるべきだ。

なお、「事後的」については、これも同じガイドラインの中で

　「意思決定に関する文書作成」については、①法第４条に基づき必要な意思決定に至る経緯・過程に関する文書が作成されるとともに、②最終的には行政機関の意思決定の権限を有する者が文書に押印、署名又はこれらに類する行為を行うことにより、その内容を当該行政機関の意思として決定することが必要である。このように行政機関の意思決定に当たっては文書を作成して行うことが原則であるが、当該意思決定と同時に文書を作成することが困難であるときは、事後に文書を作成することが必要である。（6ページ）

とあり、首相が言っているのはここの部分のことだと思われる。
よって、確かに事後に作成されても問題はない。

ただし、この前提として「意思決定過程」をあとから検証することが可能な文書を作成することは必要だということがある。
実際に会議が行われてからかなり長期間経過したにも関わらず、文書が作成されていなかったのはやはり問題があるだろう。


岡田副総理の会見に戻ります。

（問）（前略）問題は発言そのものの記録が残っているかだと思います。そうした点で言いますと、ＩＣレコーダーで録音していたという点については、調査されていなかったのか、また、今後こうした録音データを残しておくべきではないかという点については、いかがでしょうか。

（答）これは、議論の分かれるところでしょうね。勿論、後世、いろいろな政策判断に当たって、そういった全ての議事録、あるいは記録が残されているというのも一つの考え方です。ただ、あまりそれを厳格にやりますと、かなりそのことを前提にした議論、会議になるということも事実で、その結果、形式的な議論になってしまいかねない。本当に大事なところは、また別のところで決めるということになりかねない、そういった難しさというものはあるのだろうと思います。したがって、議論の要旨ということも含めて、法律上も認められているということだと思います。

岡田副総理の歯切れの悪さが目立つやりとり。
質問者は「会議を全て録音すればよいのでは？」との質問に対し、それを拒否したという発言。

本来ならば議事録を全て作るのであれば、録音しておくことは必須のはず。
でも、岡田副総理は「ケースバイケースだ」という言い方をしている。
これは、よく国交省や防衛関係の審議会などで政府が言い訳として使うのだが、「発言者が全てわかってしまうと自由な議論ができないから議事録を作らない」（誰が発言したかわからないような議事要旨を作る）というケースを想定したのであろう。

これは私から見れば不可解な理由だと思わざるをえない。
確かに、議事録をすぐに公開した場合、業務に支障が生じるケースはあるだろう。
ただしその場合は、情報公開法の手続きに基づいて非公開にすればよい話であり、「そもそも作らない」という話とは段階が異なる。

また、そこで議論に参加している人たちは「専門家」としてそこにいる以上、その「専門家の誇り」をもって発言している「はず」である。
機密が解除された後に発言が公開されたら困るという専門家がいたならば、それは専門家ではないだろう。
参加しているのが政治家であれば、自分の発言には責任を持つべきだろう。

そして、岡田副総理は別の質問者から似たような質問をされた際に、次のように発言している。

　先程言いましたように、全部議事録を作るということになりますと、会議そのものが逆に形骸化しかねないというところもあると思います。（後略）

つまり、「議事録を全部作る」ことにすると、その会議前に決めてしまったり、口頭で済ませようとしたりといった裏道が取られて「形骸化」するおそれがあるということである。

これは現在の国会審議が似たようなことになっているのは確か。
修正がなされる際には与野党間で話し合いが行われ、結果だけが国会で報告されるというようなケースだ。

でもこれもおかしな論理で、そういった「議事録が無いところで決める」という「体質」そのものが問題である以上、その点にメスを入れない限り解決しようがない。
議事録を厳密に取ったら議論ができないということ自体を問題にしなければおかしい。

ただ私個人の見解としては、議事録を全ての会議で作成せよというのは現実味がないのは確かだと思う。
官僚の業務量を考えたとき、「全ての会議」の議事録を文字に起こしてチェックする作業の手間を考えれば、やはり過重な期待だと思う。
そこは重要度に応じて、議事録を作るか、概要でよいかは分けてもよいだろう。
ただし、必ず「録音は取る」というのは原則にするべきだ。

録音無しに後から議事録を作ることは不可能だ。
だからこそ、録音はしっかり残しておいて、場合によっては必要な際にそれを文字に起こすことができるようにしておくべきだ。
録音データ自体も行政文書として登録可能なわけだから、録音を全ての会議で取ることを徹底し、それを行政文書として保存することが解決法だと思う。


副総理の記者会見以外での問題点について。
読売新聞2月1日朝刊にコンパクトにまとめられていたが、

閣議→議事録がない
関係閣僚委員会→録音しているものもあれば、ないものもある。
政務三役会議→議事録がない（事務方を入れていないことが多い）
政府・民主三役会議→議事録がない（党主催だから、公文書管理法の適用外）

他にも、民主党内では役員会や政調役員会でも議事録を作っていないとのことである。
読売の調査では、政務三役会議（大臣、副大臣、政務官で各府省の方針を決める意思決定機関）の議事録があるか12府省と金融庁に聞いたところ、6省で本格的な議事録や議事概要を作成していなかったという。

具体的な解説は読売の記事を参照していただくとするが、ただこの読売の記事の最後に、「自民党は与党時代に首相官邸で行われた「政府・与党連絡会議」や党役員会の終了後に、個々の発言内容を記者団に説明していた」と書いて、あたかも「民主党の体質が今回の問題を引き起こした」とでも言いたいようなオチになっていたのは、問題の本質をわかっていないと言わざるをえない。

まず「記者団に話した」ことの「根拠となる文書」を作っているかどうかが問題であり、この書き方ではただ単に「自民党の方が記者クラブに便宜を図っている」ことを証明しているだけに過ぎない。
また、自民党の与党時代、政策決定に力のあった部会や政調会でどのような議論が行われていたかというのは、ブラックボックス状態であまりよくわからない。
そのため、自民党長期政権時代の政治史を研究されている方は、オーラルヒストリーとして当時の政治家や官僚に話を聞きに行くことをよくされている。

なおここで私が書こうとしているのは、「自民も民主も所詮は同じ」という話をしたいのではない。
今回の問題を考える際には、「民主党だから問題」という点から議論したのでは底が浅いということを強調しておきたいのである。
私が自分の本で書いたように、日本で公文書管理がずさんに行われてきたのは、明治以来の官僚制の「伝統」である。

今回の問題も、別に官僚が「隠蔽しよう」として起きていることではなく、ただ単に「自分たちに必要がないから議事録を作らない」ということから起きているのだ。
そして、その官僚文化を支えているのは、政治家もしかり、また国民の側もそうであるということ。
その「考え方自体を打破するため」に、情報公開法そして公文書管理法は作られたのだ。

公文書管理法第1条には次のような目的が掲げられている。

　この法律は、国及び独立行政法人等の諸活動や歴史的事実の記録である公文書等が、健全な民主主義の根幹を支える国民共有の知的資源として、主権者である国民が主体的に利用し得るものであることにかんがみ、国民主権の理念にのっとり、公文書等の管理に関する基本的事項を定めること等により、行政文書等の適正な管理、歴史公文書等の適切な保存及び利用等を図り、もって行政が適正かつ効率的に運営されるようにするとともに、国及び独立行政法人等の有するその諸活動を現在及び将来の国民に説明する責務が全うされるようにすることを目的とする。

もちろん公文書管理法は「公文書」に関わる法律である。
その意味では、「政府・民主三役会議」の議事録がないことを、輿石幹事長が「法律上、問題はない」と言っていることは「法的」には正しい。
だが、この法律の「理念」は、公的な立場にいるものは「現在及び将来の国民に説明する責務」があること、そしてそのために文書をきちんと残すことを求めているのだ。
政策決定に関与している与党幹部が、「法律上問題ない」と言って未来の国民に対する説明責任を放棄する姿勢を取っていることそのものが問われなければならないのだ。

（ただ本来ならば、議員の作る文書＝立法文書に関する公文書管理法が必要ということとも関係が深い話なのだが・・・。このあたりには議論が広がっていきそうもない。詳しくは私の本の第3章に書いてありますのでご参考までに。）

今回の問題、ただの民主党叩きだけに終わってほしくない。
文書を作ること、残すことがそもそもどういう意味を持つのか。
公文書管理法第1条の意味を理解し、その点を改めて考え直す機会になってほしいと願っている。