内閣法制局が憲法解釈変更の公文書を残さないこと [2015年公文書管理問題]
最近全くブログを書いていなかったのですが、さすがにこれは書き残しておこうと思ったので。
毎日新聞のスクープ記事です。私も事前に取材を受けていて、引用部分とは別の所でコメントが使われています。
引用します。
＜憲法解釈変更＞法制局、経緯公文書残さず
毎日新聞 9月28日(月)9時30分配信
http://headlines.yahoo.co.jp/hl?a=20150928-00000013-mai-pol
政府が昨年７月１日に閣議決定した集団的自衛権の行使容認に必要な憲法９条の解釈変更について、内閣法制局が内部での検討過程を公文書として残していないことが分かった。法制局によると、同６月３０日に閣議決定案文の審査を依頼され、翌日「意見なし」と回答した。意思決定過程の記録を行政機関に義務づける公文書管理法の趣旨に反するとの指摘が専門家から出ている。
◇審査依頼の翌日回答
他国を攻撃した敵への武力行使を認める集団的自衛権の行使容認は、今月成立した安全保障関連法の土台だが、法制局はこれまで４０年以上もこれを違憲と判断し、政府の憲法解釈として定着してきた。
法制局によると、解釈変更を巡り閣議前日の昨年６月３０日、内閣官房の国家安全保障局から審査のために閣議決定案文を受領。閣議当日の翌７月１日には憲法解釈を担当する第１部の担当参事官が「意見はない」と国家安全保障局の担当者に電話で伝えた。
横畠裕介長官は今年６月の参院外交防衛委員会で、解釈変更を「法制局内で議論した」と答弁。衆院平和安全法制特別委では「局内に反対意見はなかったか」と問われ「ありません」と答弁した。法制局によると今回の件で文書として保存しているのは、安倍晋三首相の私的懇談会「安全保障の法的基盤の再構築に関する懇談会」（安保法制懇）の資料▽安保法制に関する与党協議会の資料▽閣議決定の案文－－の３種類のみで、横畠氏の答弁を裏付ける記録はない。
「集団的自衛権行使は憲法上許されない」とする１９７２年の政府見解では、少なくとも長官以下幹部の決裁を経て決定されたことを示す文書が局内に残る。法制局が審査を行う場合、原則としてまず法制局参事官が内閣や省庁の担当者と直接協議し、文書を残すという。しかし、今回の場合、７２年政府見解のケースのように参事官レベルから時間をかけて審査したことを示す文書はない。
公文書管理法（２０１１年４月施行）は「（行政機関は）意思決定に至る過程や実績を検証できるよう、文書を作成しなければならない」（第４条）とする。
解釈変更を巡る経緯について、富岡秀男総務課長は取材に「必要に応じて記録を残す場合もあれば、ない場合もある。今回は必要なかったということ。意図的に記録しなかったわけではない」と説明。公文書管理法の趣旨に反するとの指摘には「法にのっとって文書は適正に作成・管理し、不十分との指摘は当たらない」と答えた。横畠氏にも取材を申し込んだが、総務課を通じて「その内容の取材には応じない」と回答した。【日下部聡、樋岡徹也】
◇「民主主義の原点」…記録なし、識者批判
内閣法制局に関する本や論文を多数執筆している明治大の西川伸一教授（政治学）は「戦後の安全保障政策の大転換であるにもかかわらず、たった一晩で通すなど、あまりにも早すぎる。白紙委任に近い。従来の法制局ならあり得ないことだ」と指摘する。さらに、検討の過程を公文書として残していないことについても、「記録を残さないのは疑問。国民によるチェックや後世の人々の参考のため、記録を残すのは民主主義の原点だ。政府は閣議の議事録を公開するようになり、公文書管理法も制定された。その趣旨にのっとって、きちんと記録を残すべきだ」と話す。
〔引用終）
憲法9条の下での集団的自衛権の行使容認は、自民党政権の下で「不可能」として解釈されてきたものである。
これを変える以上、内閣法制局がどのような議論を行った末に解釈の変更を容認したのかということは重要な意味を持つ。
ところが、法制局曰く、「安保法制懇」と「与党協議会」の資料と閣議決定の案文しか、関連文書として保存していないとのことである。
ちなみに安保法制懇の資料はウェブ上で公開されている。
与党協議会の記録は、NPO法人情報公開クリアリングハウスが情報公開請求をして入手しており、その一部を公開している。
こう言っては何だが「法制局の職員で無くても容易に手に入る文書」である。
つまり、法制局は「誰でも手に入る」資料を、解釈変更を行った際の「意思決定過程の資料」の「すべて」だと主張しているのである。
常識的に考えて「そんなバカな」としか言いようがない。
もし法制局の主張が「本当」だとしたら、内部で「何一つ考えなかった＝仕事をしなかった」と堂々と自ら主張していることになる。
「翌日伝えた」という速度については、事前調整の後の結果なのでまだわかるにしても、「電話で」というのもずさんにもほどがある。文書で渡して説明すべきものでしょう。
しかし、横畠裕介長官は「法制局内で議論した」と答弁もしているし、こちらの記事では、高村正彦・自民党副総裁や北側一雄・公明党副代表と長官は非公式に何度も会っており、具体的な調整を行っていたことが明らかになっている。
つまり、「検討している過程を行政文書として意図的に残さなかった」（「非公式」会談はあくまでも「私的に行っている」のであって「業務上」行っていない）ということでおそらく間違いがないだろう。
ではそもそも論として、こういった文書をきちんと残さないのは、法的にどのような問題があるのだろうか。
記事でも紹介されているが、「公文書管理法」の第4条への違反行為である。
第四条 行政機関の職員は、第一条の目的の達成に資するため、当該行政機関における経緯も含めた意思決定に至る過程並びに当該行政機関の事務及び事業の実績を合理的に跡付け、又は検証することができるよう、処理に係る事案が軽微なものである場合を除き、次に掲げる事項その他の事項について、文書を作成しなければならない。
〔一は略〕
二 前号に定めるもののほか、閣議、関係行政機関の長で構成される会議又は省議（これらに準ずるものを含む。）の決定又は了解及びその経緯
〔以下略〕
公文書管理法第4条には、「経緯も含めた意思決定に至る過程」の文書を、検証のために作成しなければならないという義務が書かれており、「閣議決定やその経緯」について作成する義務が明確に法文に書かれている。
つまり「経緯」がわかるような文書を作成しなければならない以上、「公式」「非公式」の会談を問わず、長官が与党の関係者と閣議決定の案文の調整をしていれば、当然行政文書は作って記録を取らなければならない。
それを怠っているとすれば、重大な法律違反だと思われる。
おそらく法制局は、法の整合性を判断してきたというプライドから、「別の解釈があり得た」という記録はできるかぎり作りたくないという所もあるのだろう（情報公開請求されるのを嫌がって文書を作らない→作らなければ請求されても「存在しない」で跳ね返せる）。
また、今回の場合は長官と担当の参事官のみが関わり、記録をきちんと付けるような部下がいなかった可能性もあるだろう（それなら長官や参事官が自分で作らなければならない）。
ただ、法制局が今回の記事にどのような言い訳を付けようとも、公文書管理法が「検証」のために存在することは間違いないわけで、国民に対する説明責任を放棄したと言わざるをえない。
正直、解釈変更を認めたのであれば、むしろ堂々とどのような経緯で変更したのかをきちんと記録し、自分達の正当化を図る方が賢明だと私には思えるのだが・・・
この問題はきちんと批判を行っていく必要があると思われる。
安保法制に関わる決定過程も、果たしてきちんと残されているのかの検証も必要だろう。
続報がまたあれば、続きを書きたいと思います。
追記
今回の記事はラジオで話したことを文章にしたようなものです（荻上チキ・Session-22、TBSラジオ、2015年9月28日）。
ウェブ上に切り貼りして上げている人がいたので、紹介をしておきます。ご参考までに。
https://www.youtube.com/watch?v=qNS28lCT-8Q
毎日新聞のスクープ記事です。私も事前に取材を受けていて、引用部分とは別の所でコメントが使われています。
引用します。
＜憲法解釈変更＞法制局、経緯公文書残さず
毎日新聞 9月28日(月)9時30分配信
http://headlines.yahoo.co.jp/hl?a=20150928-00000013-mai-pol
政府が昨年７月１日に閣議決定した集団的自衛権の行使容認に必要な憲法９条の解釈変更について、内閣法制局が内部での検討過程を公文書として残していないことが分かった。法制局によると、同６月３０日に閣議決定案文の審査を依頼され、翌日「意見なし」と回答した。意思決定過程の記録を行政機関に義務づける公文書管理法の趣旨に反するとの指摘が専門家から出ている。
◇審査依頼の翌日回答
他国を攻撃した敵への武力行使を認める集団的自衛権の行使容認は、今月成立した安全保障関連法の土台だが、法制局はこれまで４０年以上もこれを違憲と判断し、政府の憲法解釈として定着してきた。
法制局によると、解釈変更を巡り閣議前日の昨年６月３０日、内閣官房の国家安全保障局から審査のために閣議決定案文を受領。閣議当日の翌７月１日には憲法解釈を担当する第１部の担当参事官が「意見はない」と国家安全保障局の担当者に電話で伝えた。
横畠裕介長官は今年６月の参院外交防衛委員会で、解釈変更を「法制局内で議論した」と答弁。衆院平和安全法制特別委では「局内に反対意見はなかったか」と問われ「ありません」と答弁した。法制局によると今回の件で文書として保存しているのは、安倍晋三首相の私的懇談会「安全保障の法的基盤の再構築に関する懇談会」（安保法制懇）の資料▽安保法制に関する与党協議会の資料▽閣議決定の案文－－の３種類のみで、横畠氏の答弁を裏付ける記録はない。
「集団的自衛権行使は憲法上許されない」とする１９７２年の政府見解では、少なくとも長官以下幹部の決裁を経て決定されたことを示す文書が局内に残る。法制局が審査を行う場合、原則としてまず法制局参事官が内閣や省庁の担当者と直接協議し、文書を残すという。しかし、今回の場合、７２年政府見解のケースのように参事官レベルから時間をかけて審査したことを示す文書はない。
公文書管理法（２０１１年４月施行）は「（行政機関は）意思決定に至る過程や実績を検証できるよう、文書を作成しなければならない」（第４条）とする。
解釈変更を巡る経緯について、富岡秀男総務課長は取材に「必要に応じて記録を残す場合もあれば、ない場合もある。今回は必要なかったということ。意図的に記録しなかったわけではない」と説明。公文書管理法の趣旨に反するとの指摘には「法にのっとって文書は適正に作成・管理し、不十分との指摘は当たらない」と答えた。横畠氏にも取材を申し込んだが、総務課を通じて「その内容の取材には応じない」と回答した。【日下部聡、樋岡徹也】
◇「民主主義の原点」…記録なし、識者批判
内閣法制局に関する本や論文を多数執筆している明治大の西川伸一教授（政治学）は「戦後の安全保障政策の大転換であるにもかかわらず、たった一晩で通すなど、あまりにも早すぎる。白紙委任に近い。従来の法制局ならあり得ないことだ」と指摘する。さらに、検討の過程を公文書として残していないことについても、「記録を残さないのは疑問。国民によるチェックや後世の人々の参考のため、記録を残すのは民主主義の原点だ。政府は閣議の議事録を公開するようになり、公文書管理法も制定された。その趣旨にのっとって、きちんと記録を残すべきだ」と話す。
〔引用終）
憲法9条の下での集団的自衛権の行使容認は、自民党政権の下で「不可能」として解釈されてきたものである。
これを変える以上、内閣法制局がどのような議論を行った末に解釈の変更を容認したのかということは重要な意味を持つ。
ところが、法制局曰く、「安保法制懇」と「与党協議会」の資料と閣議決定の案文しか、関連文書として保存していないとのことである。
ちなみに安保法制懇の資料はウェブ上で公開されている。
与党協議会の記録は、NPO法人情報公開クリアリングハウスが情報公開請求をして入手しており、その一部を公開している。
こう言っては何だが「法制局の職員で無くても容易に手に入る文書」である。
つまり、法制局は「誰でも手に入る」資料を、解釈変更を行った際の「意思決定過程の資料」の「すべて」だと主張しているのである。
常識的に考えて「そんなバカな」としか言いようがない。
もし法制局の主張が「本当」だとしたら、内部で「何一つ考えなかった＝仕事をしなかった」と堂々と自ら主張していることになる。
「翌日伝えた」という速度については、事前調整の後の結果なのでまだわかるにしても、「電話で」というのもずさんにもほどがある。文書で渡して説明すべきものでしょう。
しかし、横畠裕介長官は「法制局内で議論した」と答弁もしているし、こちらの記事では、高村正彦・自民党副総裁や北側一雄・公明党副代表と長官は非公式に何度も会っており、具体的な調整を行っていたことが明らかになっている。
つまり、「検討している過程を行政文書として意図的に残さなかった」（「非公式」会談はあくまでも「私的に行っている」のであって「業務上」行っていない）ということでおそらく間違いがないだろう。
ではそもそも論として、こういった文書をきちんと残さないのは、法的にどのような問題があるのだろうか。
記事でも紹介されているが、「公文書管理法」の第4条への違反行為である。
第四条 行政機関の職員は、第一条の目的の達成に資するため、当該行政機関における経緯も含めた意思決定に至る過程並びに当該行政機関の事務及び事業の実績を合理的に跡付け、又は検証することができるよう、処理に係る事案が軽微なものである場合を除き、次に掲げる事項その他の事項について、文書を作成しなければならない。
〔一は略〕
二 前号に定めるもののほか、閣議、関係行政機関の長で構成される会議又は省議（これらに準ずるものを含む。）の決定又は了解及びその経緯
〔以下略〕
公文書管理法第4条には、「経緯も含めた意思決定に至る過程」の文書を、検証のために作成しなければならないという義務が書かれており、「閣議決定やその経緯」について作成する義務が明確に法文に書かれている。
つまり「経緯」がわかるような文書を作成しなければならない以上、「公式」「非公式」の会談を問わず、長官が与党の関係者と閣議決定の案文の調整をしていれば、当然行政文書は作って記録を取らなければならない。
それを怠っているとすれば、重大な法律違反だと思われる。
おそらく法制局は、法の整合性を判断してきたというプライドから、「別の解釈があり得た」という記録はできるかぎり作りたくないという所もあるのだろう（情報公開請求されるのを嫌がって文書を作らない→作らなければ請求されても「存在しない」で跳ね返せる）。
また、今回の場合は長官と担当の参事官のみが関わり、記録をきちんと付けるような部下がいなかった可能性もあるだろう（それなら長官や参事官が自分で作らなければならない）。
ただ、法制局が今回の記事にどのような言い訳を付けようとも、公文書管理法が「検証」のために存在することは間違いないわけで、国民に対する説明責任を放棄したと言わざるをえない。
正直、解釈変更を認めたのであれば、むしろ堂々とどのような経緯で変更したのかをきちんと記録し、自分達の正当化を図る方が賢明だと私には思えるのだが・・・
この問題はきちんと批判を行っていく必要があると思われる。
安保法制に関わる決定過程も、果たしてきちんと残されているのかの検証も必要だろう。
続報がまたあれば、続きを書きたいと思います。
追記
今回の記事はラジオで話したことを文章にしたようなものです（荻上チキ・Session-22、TBSラジオ、2015年9月28日）。
ウェブ上に切り貼りして上げている人がいたので、紹介をしておきます。ご参考までに。
https://www.youtube.com/watch?v=qNS28lCT-8Q
瀬畑 源（せばた はじめ） さん
@hajime_sebata からのツイート
龍谷大学准教授。一橋大学博士（社会学）
専門は日本近現代政治史（特に象徴天皇制の形成過程）です。たまたま興味を持った公文書管理制度にどっぷりと浸かってしまったがゆえに、寄り道ばっかりしています。「ロスジェネ世代」ど真ん中です。
ブログタイトルは私の名前の由来。深い意味はないです。
リンクはフリーですが、貼ったと連絡をいただけると管理人は喜びます。管理人へのご意見・ご質問・ご要望等がございましたら、h-sebata□wj8.so-net.ne.jpまでどうぞ（□は＠に直してください。）
瀬畑 源（せばた はじめ）
龍谷大学准教授。一橋大学博士（社会学）
専門は日本近現代政治史（特に象徴天皇制の形成過程）です。たまたま興味を持った公文書管理制度にどっぷりと浸かってしまったがゆえに、寄り道ばっかりしています。「ロスジェネ世代」ど真ん中です。
ブログタイトルは私の名前の由来。深い意味はないです。
リンクはフリーですが、貼ったと連絡をいただけると管理人は喜びます。管理人へのご意見・ご質問・ご要望等がございましたら、h-sebata□wj8.so-net.ne.jpまでどうぞ（□は＠に直してください。）
本件はあまりに酷いので「1972年の集団的自衛権を認めない」とした際の記録と併せて、9月29日付で内閣法制局に改めて情報開示請求をしました。「横畠長官が言及した議論についての記録」という言い方で請求しています。
by 渡邊健 (2015-10-05 10:48)
> 渡邊健さん
コメントありがとうございます。今回のは本当に酷いですよね。
請求結果がわかりましたらお教え下さい。
by 瀬畑 源（せばた はじめ） (2015-10-14 14:58)