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【連載】公文書管理法成立後の課題―第1回 政令事項 [【連載】公文書管理法成立後の課題]

公文書等に関する法律(公文書管理法)が成立、公布されました。
そこで、全8回にわたって、成立後の課題について書いてみたいと思います。5回ぐらいのつもりだったのですが、結局8回に・・・。
長文で読むのが大変ですが、よろしければおつきあいください。

第1回 政令事項←今回
第2回 公文書管理法の実効性
第3回 国会の公文書
第4回 国立公文書館等の規則の共通化(上)
第5回 国立公文書館等の規則の共通化(下)
第6回 国立大学法人の文書移管
第7回 地方公文書館設立運動の推進
第8回 歴史学的素養と行政法的素養

第1回 政令事項

公文書管理法は、法案が提示されたときから「政令への委任事項が多すぎる」ということが問題になっていた。
特に、第4条の「作成」、第5条の「整理」、第7条「行政文書管理簿」のあたりは、政令の書き方によっては法律を骨抜きにできることから、多くの批判がなされていた。

その中で、第4条を中心に修正がなされ、政令での自由度をそれなりに減らすことに成功した。→参考
ただ、特に第5条の各項は、政令で肉付けされるままになったので気をつける必要があるだろう。
全てを論じるのは煩雑になるので、最も重要なレコードスケジュールに関して記載しておこうと思う。

とりあえず第5条を引用します。

(整理)
第5条
 行政機関の職員が行政文書を作成し、又は取得したときは、当該行政機関の長は、政令で定めるところにより、当該行政文書について分類し、名称を付するとともに、保存期間及び保存期間の満了する日を設定しなければならない。

2 行政機関の長は、能率的な事務又は事業の処理及び行政文書の適切な保存に資するよう、単独で管理することが適当であると認める行政文書を除き、適時に、相互に密接な関連を有する行政文書(保存期間を同じくすることが適当であるものに限る。)を一の集合物(以下「行政文書ファイル」という。)にまとめなければならない。

3 前項の場合において、行政機関の長は、政令で定めるところにより、当該行政文書ファイルについて分類し、名称を付するとともに、保存期間及び保存期間の満了する日を設定しなければならない。

4 行政機関の長は、第一項及び前項の規定により設定した保存期間及び保存期間の満了する日を、政令で定めるところにより、延長することができる

5 行政機関の長は、行政文書ファイル及び単独で管理している行政文書(以下「行政文書ファイル等」という。)について、保存期間(延長された場合にあっては、延長後の保存期間。以下同じ。)の満了前のできる限り早い時期に、保存期間が満了したときの措置として、歴史公文書等に該当するものにあっては政令で定めるところにより国立公文書館等への移管の措置を、それ以外のものにあっては廃棄の措置をとるべきことを定めなければならない。



この条文の重要な点は、文書には必ずレコードスケジュールを設定しなければならないということである。
レコードスケジュールとは、その文書を「何年保存」し、保存期限が切れたときに「移管するか廃棄するか」を明記しておくということである。
法文によれば、作成時には「保存年限」を明記すること、そして期限が切れるよりも「できる限り早い時期」に移管か廃棄かを決めておかなければならないと決められている。

これをしておくと、実際に保存期限が切れたときに、移管するか廃棄するかを判断しやすくなるということがある。
また、30年保存とか期限の長い文書になると、作成したときの担当者がすでに定年になっていたりして、その文書が重要かどうかの判断をしづらくなる。そのため、実際に使っていた担当官に、この文書は残す必要があるかどうかの判断させることで、重要性を判断しやすくするということである。

さて、こういう制度なので、このレコードスケジュールで「廃棄」と付けられてしまった文書は、あまりチェックもされずに廃棄される可能性が高まることになる。
よって、現役で使っていた担当官が、「これは隠滅したいな」と思って「廃棄」という恣意的な判断ができるようになってしまうと、合法的に廃棄することが可能になってしまうのだ。

ただ、その一方で、現役の時から「その後廃棄するかどうか」が行政ファイル管理簿に記載されるわけだから、「その廃棄はおかしいだろう」と気付かれるリスクもあるわけで(現在の制度では「廃棄されてから」気付くケースがほとんどで取り返しがつかない)、ファイル名を曖昧にしてごまかして廃棄するといった手段を要求されることになるだろう。
なので、ここで重要なのは、担当官の恣意が働かないような規定をしっかりと政令に組みこむことが必要となる。

まずは、文書類型をしっかりと規定すること
例えば、すでに公文書管理法第4条に、「法令」の作成過程に絡んだ文書は、基本的には移管対象となることを明記してある。
これに従えば、この関連文書はすべて「移管」のレコードスケジュールが決められるはずである。
また、「事業」に関する文書は、第2項にあるように「相互に密接な関連を有する」文書を「一の集合物」とするという規定に合わせて、その事業終了まできちんと保管させるといったようなことも必要だろう。
こういったように、「この類の文書は残すように」という細かい規定が必要になるのではと思う。

また、第4項にあるように保存期間の「延長」は行政機関の長の権限で行うことが可能である。
このため、文書を国立公文書館に渡したくない場合に、レコードスケジュールを破って保存期間を延長するような事態が数多く現れることが懸念される。
この延長の手続きについても政令で定めることになっているので、その延長がむやみに使われないような歯止め(「理由を文書で示さなければならない」など)を入れる必要があると思う。

具体的には私もどのようなケースがあり得るのか、想像が付かない点も多い。
政令によってこのレコードスケジュールがごまかされるようなことがあると、安易な廃棄を招くことにつながる。特に注意して見なければならない点だと思われる。


政令の話は、正直にいって、行政での勤務経験のない私には非常に書きづらい。また、話が細かすぎて、なかなかわかるように一般化するのが難しい。
上記の話もえらくわかりにくいだろうなと、書いている自分ですら思う。

ただ、それでも敢えて書いたのは、「政令がダメなら法が骨抜きになる」ということは間違いのない事実だからである。
そして、政令が定められるときは、必ず事前に公表され、パブリックコメントを求めなければならないと法律で決められている。パブコメ募集の一覧
その期間は、行政手続法第39条第3項によれば、30日以上とあるが、ほとんどが30日ちょうど(土日調整で多少増える)となっている。

この政令のパブコメを集めている期間を見のがしてはならない。
政令案がまずいものだった場合、この時にきちんと動く必要が出てくる。

なお、政令案を見るときに注意する点としては、有識者会議の最終報告書と国会での質疑応答の二つに注目して、そこで言われていたこととのズレがないかに注目して見てみると良いように思う。

情報公開法は1999年5月14日公布、2001年4月1日施行。政令に当たる施行令は2000年2月16日に公布されている。
今回の公文書管理法は、2009年6月24日公布、2011年4月1日施行になるから、おそらく政令は今年の年末から来年の初めぐらいには提示される可能性が高い。
→訂正。公布は7月1日です。そういえば天皇の御名御璽がないと法律は公布されませんでした。天皇制研究者としては問題ありすぎますね(苦笑)

是非ともこの時には、多くの方がパブリックコメントを提出して、意見表明を行ってほしいと思う。
このブログでもパブコメの募集が始まったら記事を書きます。もし始まっているのに記事が書かれていない場合、私が気付いていない可能性があるので、どなたか指摘してくださると有難いです。

追記 6/29
書き忘れたことが一つありました。

公文書管理法の政令事項を決める際には、その多くを「公文書管理委員会」の諮問に委ねる必要がある。
よって、「公文書管理委員会」のメンバーが誰になるのかという点は非常に重要である。
このメンバーの選任は内閣府の仕事であるので、公文書管理課が選び、内閣府の長である首相が承認するということになると思う。

少なくとも、公文書の在り方等の有識者会議のメンバー構成のように、きちんとバランスを取ったメンバーを選んで欲しい。
この問題についてろくに知らないで、いきなりメンバーに選ばれるというような人がいないでほしいと心から願っている。(官僚にとっては操作しやすい人ではあるんだろうが・・・)

これにて第1回は終わりです。→第2回へ
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