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【連載】公文書管理法案を読む(第8回・終)―法案の総合評価 [【連載】公文書管理法案を読む]

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公文書管理法案を読むの最終回です。何だかえらく長い連載になってしまいました。
今回は法案の総合的な評価をして、締めたいと思います。

公文書管理法(公文書等の管理に関する法律)案はこちらなので、法案を参照しながら見ていただければと思います。

第8回 法案の総合評価

まず率直に言って、この公文書管理法案であるが、このままの条文であれば非常にまずい法律になるだろう。
特に、第4回で指摘した移管・廃棄権限を各省庁が持ったという点は、今後に大きな禍根を残すと思われる。

でも、以前からの持論であるが、「そんな法案ならできない方がましだ」というのは絶対にダメである。

公文書管理法は、どんな形であれ「無いよりもあった方が良い」のである。
無ければ現状のひどい状況が今後も続くことになる。これは最悪の選択肢である。
なので、私は問題点を厳しく追及しながらも、それをどのように変えればよいかということと常にセットで提案して記事を書いてきたつもりである。

私としては、民主党をはじめとする野党が、修正案を提出してくれることを望みたい。
また、おそらく自民党の中でも、この法案ではまだ甘いと考えている人はいるはずである。
そういった人達と手を携えて、超党派で修正に取り組んでほしい。

絶対にやっては困るのは、55年体制下の日本社会党のように、現実性のない理想主義に固められた対案を提出して、玉砕して満足することである。
それは事実上、現法案を無条件で承認することにつながってしまう。
この問題は政争から離れて、きちんと議論をしてほしい。

ちなみに、私の中の改正の優先順位は、第4回で指摘した移管・廃棄権限の部分が最優先。
最低限、ここが変わるだけで法案のあり方が変わる。

それにプラスして、第3回で指摘した公文書の定義の拡大が行われると望ましい。
残りの指摘した部分は、場合によっては運用でどうにかなる可能性がある。
ただ、上記の二点は法案自体の改正がないと難しい。ここだけは何とかしてほしいと思う。

とにかく、やっと福田元首相の力でここまで持ってきたのだ。何とか今国会で成立させてほしい。

ただ、麻生がどこまでもつんか・・・ 予算後解散とか言われとるしなあ・・・ 小沢も肝心なときに脇が甘い・・・
解散になると廃案だからなあ・・・。そうすると、下手をすると一からやり直しになりかねん・・・。
それだけは勘弁してほしいなあ・・・

以上で連載はとりあえず終わります。また何かあれば記事は書いていきます。長々とお読みいただきありがとうございました。
なお、私の逐条解釈のPDFデータはホームページの方にアップしてあります。御参考になれば幸いです。

補遺第1回へと続く

補足
この公文書管理法については、最近出た『ジュリスト』1373号(2009年3月1日)が重厚な特集を組んでいます。
特に、高山正也国立公文書館理事の「国立公文書館の現状と有識者会議最終報告に基づく改革に要する課題」はなかなか骨太で読み応えがあった。興味がある方は是非お手にとって下さい。
『ジュリスト』は公共図書館にも入っていることが多いので手に入りやすいかと思います。


Jurist (ジュリスト) 2009年 3/1号 [雑誌]

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  • 出版社/メーカー: 有斐閣
  • 発売日: 2009/02/25
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コメント 10

ホクトベガ

お久しぶりです。週末に纏めてBlogを覗かせてもらっています。天皇制の問題に視覚を絞ったことで、却って研究テーマが上手く広がりを見せている(公文書管理の問題)のは素晴らしい。
これからもちょくちょくお邪魔します。
なお、当方は年度末のドタバタで疲労困憊…
マッサージに週2で行く始末。針にお灸となんでもござれです。
by ホクトベガ (2009-03-15 17:11) 

h-sebata

おおっ。久しぶり!最近ご無沙汰してるなあ。

情報公開での資料請求を始めてから、まさか8年経ってこんな事になってるとは思わんかった。「何でうまく資料が出てこないんだろう」ということが気になって、勉強し続けてきただけなんだけどね・・・

時間ができたら、また掛川に行くよ。これからもよろしく。
by h-sebata (2009-03-15 19:42) 

hunaba

はじめまして。いつも興味深く拝見しています。
役所で文書管理関係業務の担当をしてますが、法案については、詳細な部分は政令等に委任されているようなので、評価が難しいと感じていますがいかがでしょうか。
また、問題や懸念があるところは同感ですが、結局は法施行後、どの程度実効性が確保されて運用されるかどうかが大きいと感じています。
なお、役所の内部でも、政策担当課と文書管理担当課、一般職員と幹部とでは考え方が大きく違っているようなので、文書管理の在り方の問題はなかなか難しいです。
by hunaba (2009-03-21 14:26) 

h-sebata

> hunabaさん

書き込みありがとうございました。
政令への委任が多いというのは、情報公開法と同じで評価を難しくさせていると思います。最近、「法案に取り込むべきもの」か「運用の改善を求めるべきもの」かという点は分けて考える必要があるという意見を聞いて、なるほどと感じているところです。

ただ、取り上げた問題点のうち、特に強調した公文書の定義の問題と移管廃棄の権限の問題は、おそらく政令でどうなるというものでもないと思うので、ここについては必ず変えてもらわなければ困ると思っています。

少なくとも、現在の役所にとってやりやすい制度にして実効性をもたせようというのは、現状の追認にしかならないでしょう。
新しい仕組みをきちんと作って、10年かけて定着させる。そしてその後にさらに改革をというのが、私は理想的だと思っています。

また、私も最終的には「実効性」の問題が大きいと思っていますので、その意味であえてこのブログに書かなかった問題点もあります。ただ、今回提示したものは、実際に組みこんだとしても実効性を持ちうるだろうと私なりに考えたものです。
3月20日に書いた広島大の話は、その「実効性」の問題をかなり意識して書いたつもりではあります。

いずれにしろ、この改革は、10年かけて定着させるものだと思っています。だからこそ、即効性ではなく、将来を見越した上での制度設計が必要になるはずです。
そのためには、「すぐには完全な実行は困難だ」というような条項も、入れておく必要はあるかなと思っています。
役所の中での意見の不統一という考え方も、10年かけてよりよい方向にまとまっていってもらえればと望んでいます。そのためにも、専門家の養成や研修の徹底化は必要不可欠だと思います。

長くなりました。今後もご愛読をよろしくお願いいたしますm(_ _)m
by h-sebata (2009-03-22 16:55) 

kanamu

はじめまして。

基礎自治体のアーカイブズに籍を置く者(嘱託員)です。
非常に興味深く読ませていただきました。

ここのところ、アーカイブズの存在意義が問われているような気がしてなりません。アーカイブズの使命を文書のライフサイクルの川上にいる職員に十分に説明できていないと考えるからです。

私個人としては、アーカイブズが現用段階に関与できる仕組み作りをしなければ、法案ができたとしてもアーカイブズの普及には繋がらないと考えています。特に、基礎自治体においては・・・

また、アーカイブズ界は嘱託員や非常勤といった非正規雇用の職員に支えられているといっても過言ではない状況なので、
ご指摘のように、公文書館法の附則の撤廃と合わせて、
文書のライフサイクル全般に関われる人財の育成が急務と考えています。

これからも、時々お邪魔させていただきます。
by kanamu (2009-03-24 12:26) 

h-sebata

> kanamu さん

書き込みありがとうございました。
私も全く同様の思いを抱いています。広島大の事例などから考えても、やはり現用段階からつかまないといけないと感じます。

それに非常勤に支えられているということも、色々なところで耳にします。これは大学自体もそうなのですが・・・(というか日本社会全体もそうなってきてますね。)
以前に指定管理者制度のことも書いたことがありますが、人材育成の問題は今の待遇のままでは、いくら予算を使っても担い手が不足しかねないなと思っています。

今後もよろしくお願いします。
by h-sebata (2009-03-25 15:35) 

hunaba

また少し書き込みをさせていただきます。
役所の文書管理の人間としても今回の法案はぜひ成立させていただきたいと思っていますが、現実には文書管理を見る視点により理想とする内容との隔たりがあることを感じます。
その隔たりが何らかの形で埋まらないと、先の学会の様子などを見ても法案成立はなかなか難しいと思うのですが、そこで2点について教えてください。
① 公文書の定義について
  今回の法案では、行政機関が保有する行政文書の定義は、そのまま 
 情報公開法と同じものとしています。実は役所内でもここをいじるかどうか
 注目していましたが、結局いじらなかったので、法案自体はあまり違和感
 なく受け入れられた面もあります。 ただ、現行の行政文書の定義は、一
 般の職員が考えているほど狭くはなく、ほとんどの文書は、行政文書に 
 該当するものと考えられます(もちろん作成・取得が前提ですが)。そこ 
 で、ここでも何度か提言されている、「記録保存型文書管理」ですが、現
 行の定義とは相容れないものでしょうか。
  ※ 私見ですが、「私的メモ」を理由に情報公開請求の土台にあげない
   という方法は、まともな役所ならやらないと思うんですが(この理由が
   通用するのは、同じ情報が行政文書に記録されている場合のみか    と)。

② 移管・廃棄の権限について
   法案上、移管元に省庁が廃棄・移管の権限が残っているということで 
 すが、ここは役所はあまりこだわりはない気がします。少なくとも廃棄予
 定分について、公文書管理担当機関が実際に見ること含めてです。一律
 に中間書庫等に集めて評価・選別するのもひとつの方法ですが、一か所 に集めるための場所・手間を省くため、公文書館の職員に実地調査の権
 限を付与し、省庁側に出向くようにしたと聞きました。
  現行制度にあった「移管基準に該当するが、移管が適当でないと認め 
 る文書」について協議する制度がなくなったのは一歩前進(当然か)か 
 と。 ただ、外務省や宮内庁はこだわりがあるのでしょうか?いずれにし
 ろ、ここが原因で法案が成立しないのはもったいない感じがします。

ながながとすみません。
by hunaba (2009-03-31 00:01) 

h-sebata

> hunaba さん

書き込みどうもありがとうございました。
御質問に対して、お答えをいたします。

① 公文書の定義について
>現行の行政文書の定義は、一般の職員が考えているほど狭くはなく、ほとんどの文書は、行政文書に該当するものと考えられます(もちろん作成・取得が前提ですが)。

→これについてですが、私も現状の法文そのものは、「作成・取得されていれば」、定義そのものは問題はないと思います。
ですので、実は「運用面」での改善で済む話ではあるのかもしれません。
ただ、あえてここを変えるべきだと主張しているのは、「現状の文書の残し方に疑いがある」という点を強調する必要があったからです。

理想の記録の残し方というのは、「なぜそのような政策を行ったのかを説明できる」という観点から行われたものであるべきだと思います。そのためには、私的なメモも保存の対象になると思います。

私は現役の文書を相手にすることが少ないので、現在の現場がどのような文書の残し方をしているのかを必ずしもつかんではいません。
ただ、先日、逢坂議員が話をしておられたのですが、郵政民営化の時に、総務省はアメリカの物流会社などの関係者から意見聴取を煩雑に行っていたそうなんですが、その時の会談記録は「存在しない」と言われたそうです。
それはどうも「私的なメモ」が、公文書と区別されているためだということのようなのです。

行政学の方達の話を聞いていると、他にもこのように記録が「なかった」ことにされているというケースは多いようです。
また以前の日経の記事によれば、中央官庁では「文書を作らず、残さず、手渡さず」ということが起きているという指摘もされています(2002年8月11日朝刊→もちろん現在もそうであるかは保証できないことも事実ですが)。

私があえて「組織的に用いるもの」の部分にこだわっているのは、そのような「逃げ」を打たせないために必要だと思っているためです。
現行法下で、もし私的メモまで含めて、政策過程がわかるような文書管理ができているのであれば、すでに「記録保存型文書管理」になっているわけですから、特に問題はないと思っています。
ただ、そうなっていないところが多いのではという点から、「組織的に用いるもの」という表現は問題ではないかと思っているのです。

② 移管・廃棄の権限について
>法案上、移管元に省庁が廃棄・移管の権限が残っているということですが、ここは役所はあまりこだわりはない気がします。

→こだわりがないのならば良いのですが・・・
私がある新聞記者の方から聞いた話だと、法案の草稿段階では第5条の第4項(保存期間の延長)の部分は入っていなかったそうです。各省庁とのヒアリングなどを経た後に追加されたようです。
このことから考えても、やはり公文書館に文書を渡すということに対して、それを嫌がっている省庁がかなりあるのではという疑いがあります。

>一律に中間書庫等に集めて評価・選別するのもひとつの方法ですが、一か所に集めるための場所・手間を省くため、公文書館の職員に実地調査の権限を付与し、省庁側に出向くようにしたと聞きました。

→これは確認なのですが、今回の公文書管理法案が成立するとこのような手続きになるというように各省庁に指示が出ているということなのでしょうか?
少なくとも今回の法案を見ていると「行政文書の適正な管理を確保するために必要があると認める場合」には「当該職員に実地調査をさせることができる」(第9条第3項)としか書かれていないので、必ずしも省庁に出向くことは義務的なものではないと思うのですが。それとも運用面ではそのようにしようとしているということなのでしょうか。

選別の方法ですが、前の広島大の記事の時にも書きましたが、私は公文書館員が省庁側に出向いて選別するのもありだと思っています。
移管廃棄に至る手続きは、中間書庫も含めて、どれが一番理にかなったシステムなのかは、実際に運用していく中で改善するべきだと思っています。

ただ、やはり今回の法案は最終権限をあくまでも「行政機関の長」が持っているという所にはひっかかりがあります。
もしこだわりがないのであれば、ここが「公文書館の長」であってもよいのではないかと思うのです。
やはりここを「行政機関の長」と書いたということは、移管廃棄については役所が権限を手放したくないとこだわっているのではという気がしてならないのです。
そこは「性善説」では信じられないかなというのが私の考えです。

私がこの記事で、優先順位に②を一番重要として挙げているのは、②は運用レベルでどうにもならないと考えているためです。
また、第三者機関が移管廃棄の権限を握るということは、その役所の文書は「役所のモノではない」ということを認識させることにもなります。だからこそ、この点の修正は絶対に必要だと私は考えています。

お答えになっているでしょうか。
私が役所勤めをした経験でもあれば、もう少し具体例を挙げて書くことができるのですが・・・
もし疑問点が残っていれば、また書き込んでいただけたらと思います。


あと追記ですが、外務省や宮内庁については、「行政機関の長」が「公文書館の長」の上司になるので、ここは根本的に色々な問題があると思います。
私は理想的には、外交史料館と書陵部は国立公文書館の分館として省庁から独立するべきだとは思いますが・・・。
by h-sebata (2009-03-31 19:51) 

hunaba

遅くなりましたが、丁寧な御回答ありがとうございました。
私の所感と、参考までに私が知っている範囲の情報です。

①公文書の定義について
 「現状の文書の残し方に疑いがある」ことについては、同感です。この「疑い」を払拭するために、「定義」を変えることがよいか、「運用面」を改善することがよいかのか、方法としてはどちらも採りうるのかもしれませんが、どちらが良いか率直なところわかりません。
郵政民営化における会談記録が存在しないとの話は私も聞きました。また、「文書を作らず、残さず、手渡さず」ということは起きているともいないとも言えませんが、こうした事案の発生や「疑い」が生じている以上、役所の人間以外の方が選択した方法を採る必要があると感じています。
なお、余談ですが、上述の話と同じ機会に、一般の人が聞くとないと言っていた文書(情報)が、議員の先生が聞いたらすぐ出てきたという話を聞いたと記憶していますが、そういった対応は常識として考えられないですし、そうした行動が役所の不信につながっている気がします。ただ、先生がそうして得た情報を個別の訴訟に使用するというのは役所側の対応と合わせてちょっと違和感があります。

② 移管・廃棄の権限について
 確かに第5条の第4項(保存期間の延長)の規定は、当初案にはなかったようです。各省庁との協議中に追加されておりますが、追加理由は、内閣法制局からの指摘のようです。
有識者会議の最終報告から法案策定の検討経緯などの情報は、他の役所はあまりないので、この「法案策定の経緯がわかる資料」を情報公開請求するのもおもしろいかもしれません。今なら保存期間満了により廃棄ということもないでしょうし。 
なお、請求する場合は、どなたか実践していると話しておられましたが、行政文書ファイル名で特定するのは効果的だと思います。また、法案等の策定経緯がわかる資料は、内閣法制局のほうが、保存状況がよい場合もあるかと思います。

今回の法案においては、内閣府と国立公文書館の職員に「実地調査」の権限を付与しています。ご指摘のように「省庁に出向くことは義務的なもの」ではなく、運用面は今後検討することとしているようです。 
この方法がよいか、「中間書庫」とどちらがよいかは、内閣府と国立公文書館の体制(人員など)によるところが大きいかなというのが感想です。

「性善説」では信じられないというのは残念ですが、私も逆の立場ならおそらく信じられないと思います。


「私が役所勤めをした経験でもあれば、もう少し具体例を挙げて書くことができるのですが・・・」というのは、逆に中立的な立場の意見を持つことができるという意味で重要ではないでしょうか(えらそうでしたらすみません。)。
少なくともこのブログは、役所の文書管理にいい意味で影響を及ぼしていると感じています。

 「外交史料館と書陵部は国立公文書館の分館として省庁から独立するべき」については、同感です。
文書管理の観点から考えてもそうですが、行政改革の観点からもこの意見が出てもおかしくないと思うのですが。

 繰り返しになりますが、法案については、〇か×ではなく、政府案、場合によっては、議員立法でも制定されることがとりあえずの一歩かと。

by hunaba (2009-04-06 22:29) 

h-sebata

> hunabaさん

どうもご丁寧な御返事、ありがとうございました。現場とのつながりがあまり無いものですから、色々と参考になります。

公文書の定義については、本当は運用面で何とかなるのが一番良いとは思うのですが・・・。
役所が議員と民間人で対応を変えているという話は、行政学関係の方からは非常に良く聞きます。与党と野党でも対応が違うようですが・・・。

> 追加理由は、内閣法制局からの指摘のようです。

そうだったのですか。確かに考えてみると、延長についての権限が法案の中にないというのはおかしいですね。

> 有識者会議の最終報告から法案策定の検討経緯などの情報は、他の役所はあまりないので、この「法案策定の経緯がわかる資料」を情報公開請求するのもおもしろいかもしれません。

実は、法案ができた後に、その経緯を全部情報公開請求して、法案の策定経緯について論文を書いてみたいなとは思っているのですが。今請求しても、業務多忙という理由を付けて長期の延長をかけられるかなと思って躊躇しています。
内閣法制局にも、その際には請求をかけてみます。情報ありがとうございます。

> 今回の法案においては、内閣府と国立公文書館の職員に「実地調査」の権限を付与しています。ご指摘のように「省庁に出向くことは義務的なもの」ではなく、運用面は今後検討することとしているようです。 
この方法がよいか、「中間書庫」とどちらがよいかは、内閣府と国立公文書館の体制(人員など)によるところが大きいかなというのが感想です。

本来ならば、やはり「中間書庫」をきちんと整備してというのが本筋だとは思います。ただ、やはり人員の問題は私も大きいと思っています。
ですが、もし「中間書庫」を作る場合でも、場所の選定や建設などを考えれば数年かかるはずです。なので、今から作る計画を立てておいて、職員の大量養成を並行して行うのが一番良いとは思います。

> 「私が役所勤めをした経験でもあれば、もう少し具体例を挙げて書くことができるのですが・・・」というのは、逆に中立的な立場の意見を持つことができるという意味で重要ではないでしょうか(えらそうでしたらすみません。)。

いえいえ。私こそえらそうなことを書いていると自分では思っています。
私は歴史研究者と名乗っていますが、史学科出身でもないですし、アーカイブズ学も独学にすぎません。ただ、「利用者」としてこの問題にずっと向き合ってきたという自負はあります。
ですが、やはり実務経験があれば、もっと具体的に説得力のあることが書けるのではないかと思うことが多いのです。実際には、むしろ現場を知らないからこそ、ここまでのことが書けているということなのかもしれませんが・・・。

> 少なくともこのブログは、役所の文書管理にいい意味で影響を及ぼしていると感じています。

ありがとうございます!そう言っていただけると嬉しいです。

> 繰り返しになりますが、法案については、〇か×ではなく、政府案、場合によっては、議員立法でも制定されることがとりあえずの一歩かと。

私も同感です。是非とも、今国会で、与党野党頭を突き合わせて、少しでも良い法律を作ってほしいと願っています。

また何かありましたら、書き込みをしていただけたらと思います。ありがとうございました。
by h-sebata (2009-04-07 14:20) 

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